핑두(平度)비극: 경제전환의 어려움을 암시하는 사건

 

글: 섭단(葉檀)

 

산동성 핑두에서 토지를 지키던 4명의 농민이 화공(火攻)을 당한 것으로 보이고, 그중 1명은 불행히도 사망했다.

 

비참한 사건은 다시 한번 우리에게 말해준다. 토지는 중국에서 가장 고가이며 차익이 큰 자산이다. 중국경제에서 아주 중요한 작용을 한다. 중국에서 가장 비참하고 가장 놀라운 사건은 대부분 토지시장에서 발생했다.

 

만일 토지가 정부와 농민에게 가장 수익을 올릴 수 있는 자산이 아니었다면, 지방재정이 토지에 그다지 의존하지 않는다면, 정부가 세수에 의존하여 운영되지 않는다면, 정부가 스스로 토지1급시장의 독점공급자가 되지 않았더라면, 핑두의 비극은 발생하지 않을 수 있었다. 아쉽게도, 이 모든 가정은 현실이 아니다. 그래서 핑두의 비극이 발생한 것이다. 다칭(大慶)의 비극도 발생했고, 창사(長沙)의 비극도 발생했다. 토지에는 이익이 많이 걸려 있고, 너무나 많은 원한이 빌딩의 아래메 묻혀 있다.

 

지방재정이 토지에 의존하는 것은 지방정부와 피수용자를 자연스럽게 천적관계로 만든다. 한쪽은 보상가격을 낮추려고 하고, 다른 한쪽은 보상가격을 올리고자 한다. 거래쌍방이 힘겨루기를 하는 과정에서, 네고가 이루어진다. 다만 토지시장에서 이런 관계는 불행하게도 다른 모습으로 나타난다. 왜냐하면 엄격하고 공정하여 존중받는 법률법규가 없기 때문에, 힘겨루기의 일방은 공권력을 장악하고 있어, 마치 심판이 직접 경기장에 내려와 공을 차는 것같으며, 다른 일방은 그저 목숨을 내걸고 싸울 수밖에 없다. 일찌기 작년 8월, 중국정법대학의 학자이며 정법기자인 천바오청(陳寶成)은 인권보호를 위해 힘쓰다가 핑두 경찰에 의하여 불법구금죄로 형사구속된 바 있다. 원인은 바로 강제철거에 반대하였기 때문이다.

 

이러한 이익구조는 빈번힌 권리보호투쟁을 불러일으키고, 토지는 지방재정에서의 중요성이 점점 더 상승한다. 그리하여 이 전투는 끝이 나지 않는 것이다.

 

재정부가 공표한 수치에 따르면, 2013년 전국의 국유토지사용권 출양수입은 4조1250억위안에 달한다. 토지시장에서 유사이래 가장 높은 수치였다. 2008년부터 2013년까지  6년간 전국국유토지사용권 출양수입은 이미 15.6조위안에 이르렀다. 오랫동안, 지방총수입에서 70%가량을 토지와 관련한 세수가 차지하고 있다.

 

토지수용보상은 불공평하다. 그 핵심은 바로 청묘(靑苗)등 저렴한 실물가격으로 토지의 자산으로서의 고액의 프리미엄을 대체하기 때문이다. 중앙농촌공작소조 판공실주임이며 삼농전문가인 천시원(陳錫文) 선생이 2012년 3월 <남방도시보> 기자와의 인터뷰에서 솔직하게 털어놓은 바 있다. 현재의 토지수용보상제도는 불합리하다. 그는 예를 들어 말했다. 비록 현재 이미 토지보상기준을 높여주었지만, 무(畝)당 보상금액이 15만위안으로 올려주고, 농민들도 이 가격은 이미 상당히 오른 것이라고 여기지만, 정부가 토지를 재양도하면 150만위안의 토지수익을 얻을 수 있다. 이런 토지수용은 실제로 농민에 대한 가해이다.

 

2012년 연말, 국무원은 전국인대에 <토지관리법수정안(초안)>을 제출한다. 이 초안의 핵심문제중 하나는 바로 "수용토지의 원래 용도로 보상을 하고, 토지보상비와 철거이주비등의 총합계는 토지가 수용되기전 3년간 평균연간생산가치의 30배를 초과할 수 없다"는 상한선을 삭제하는 것이다. 정부가 농민에게 토지보상으로 얼마를 주는 것이 적합한가? 천시원은 말한다. 한국은 토지가치증가부분의 40%가량의 수익을 농민에게 나누어준다. "우리는 도대에 어떤 기준이 적합할지는 다시 토론하고, 다시 연구해야 한다." 그는 말했다. 일단 정부가 토지를 수용하면, 농민에 대하여 합리적으로 보상해야 한다. 실물로 환산한 보상은 불합리하게 저평가된 것이다.

 

이뿐 아니라, 보상금액에도 구분이 있다. 건물과 경작지상의 농작물(청묘)의 보상금은 개인에게 돌아가고, 택기지 및 경작지 보상금은 집체에 돌아간다. 촌의 분배사용은 농민대회에서 결정한다. 만일 이익을 차지하여 자기의 배를 불리려는 촌간부가 있거나, 혹은 분명하게 말할 수 없는 원인으로 농민들의 이익이 강탈당한다면, 농민의 실제소득은 더욱 줄어들게 된다.

 

<경화시보> 3월 23일자 보도에 따르면, 두가탄촌(杜家疃村)의 촌민은 이렇게 말했다고 한다. 작년 8월, 그들은 샤먼루(廈門路) 남쪽, 쑤저우루(蘇州路) 서쪽의 경작지 부근에 통지서 한장이 붙었다. 농민들에게 토지의 농작물을 없애라고 요구하는 것이었다. 그리고 촌민위원회로 와서 무당 2.5만위안의 청묘비(농작물비)를 받아가라는 것이다. 이에 따르지 않으면 농작물은 강제로 없애겠다고 했다. 일부 촌민은 청묘비를 받아가지 않았는데, 지상의 농작물은 없애버렸다. 작년 9월, 개발업체는 이곳의 138무 토지의 사방에 울타리를 치고, 남쪽에만 출구를 남겨두었다. 촌민들은 무당 2.5만위안의 청묘보상비를 받은 외에, 다른 여하한 보상도 받지 못하였다. 그들은 이 토지가 팔렸는지 아닌지, 누구에게 팔렸는지, 보상이 있을지 없을지도 몰랐다.

 

만일 이 말이 사실이라면, 농민이 현재까지 얻은 것은 무당 2.5만위안이라는 것이다. 그리고 또 다른 내부사정을 아는 것같은 <시신탈취의 '기층' 상식>이라는 제목의 글에 따르면, 두가탄촌이 집체처리할 보상금이 나온 후, 촌에서는 상업투자에 사용하기로 결정했으나, 농민은 동의하지 않았다고 한다. 이 글에서는 어떤 사람이 정부가 저가로 농민토지를 매수해서 차익을 얻었다고 의문을 제기했다고 한다. 차익은 분명히 있다. 그리고 그것은 왕왕 몇 배, 십여 배에 이른다. 분세제의 배경하에서 지방수입은 한계가 있다. 그러나 재정지출부담을 크다. 만일 토지매각수입이 없다면, 재정경비는 어디서 조달할 것인가? 지방의 공공사무와 공공재는 어떻게 제공할 것인가. 칭다오(靑島)의 토지보상기준은 비교적 높다. 토지관리법 및 보상규정에 따라, 경작지는 전3년생산가치의 6-8배로 보상한다. 1무의 연간수입은 1000위안가량이다. 핑두가 공표한 보상금액은 낮은 편이 아니다. 이 글은 지방관리의 심리상태를 적나라하게 드러냈다. 생활보장도 해주어야 하고, 건설도 해야 한다. 농민에게 돈을 주어도 만족하지 않는다. 지방관리들도 더 이상 방법이 없다. 결국 강경조치를 취하는 수밖에는.

 

이 토지와 관련된 세부적인 사항은 아직 확인되지 않았다. 농민의 정보접근권, 수익권은 보장받지 못했다. 그리고 다수 농민의 이익을 소수의 촌간부들이 사적으로 팔아먹었을 수도 있다.

 

촌민들은 인권변호사 류용진(劉勇進) 변호사를 찾아서, 작년연말에 공개신청한 토지허가증에 표시된 위치넌 쑤저우루 서쪽의 그 문제된 부지로 표시되어 있지 않았다. 촌민들은 말한다. 그들에게 빼앗아가서 시공하는 토지는 138무이다. 설사 그 거래문건이 유효하다고 하더라도, 약 54무의 토지는 아직 출양되지 않았다. 법률절차가 아직 진행중인데, 이미 참극은 발생했다.

 

이 참극은 토지도시화가 아직 개선되지 않았다는 것을 보여준다. 정부는 지방경제발전을 그 어느 것보다 중시하고 있다. 토지 또 토지야말로 모든 문제를 해결하는 열쇠이다. 핑두는 산동에서 면적이 가장 큰 현급시이다. 경제랭킹은 칭다오에서 앞쪽이 아니다. 요 몇년간, 다른 지방과 마찬가지로 대거 철거하고 대거 건설했다. 매체가 폭로한 바에 따르면, 총인구는 136만명이고, 총면적 3,167평방킬로미터인 핑두시 관할구역내에, 모두 90개가 넘는 촌,진이 유사한 도시화공사를 진행하고 있다. 작년 11월 12일, 마찬가지로 펑타이가도에 위치한 행복리지구에도 기초공사가 시작되었다. 이 지구의 점유면적은 근 300무이고, 총건축면적은 323만평방미터이다. 주변 5개 촌장 1100여호의 촌민이 관련된다. 칭다오에서 최대의 신농민지구라고 불린다. 이런 신농촌지구가 핑두에만 금년에 261개가 건설될 계획이다.

 

대량의 투자가 불가피하다. 2013년, 핑두시의 고정자산투자총액은 500억위안을 돌파한다. 누적적으로 519.4억위안의 투자를 완성한다. 21.4%의 증가폭이다. 그중 도시투자(부동산포함)는 392억위안으로 25.5%가 증가했고, 농촌투자는 127.4억위안으로 10.2%가 증가했다. 산업구조로 보면 1차산업투자는 누적적으로 1.4억위안을 투자하였으며, 2차산업투자는 누적적으로 446.2억위안을 투자했고, 3차산업투자는 71.8억위안을 투자했다.

 

토지도시화, 투자의 배후에는 토지에 대한 습관적인 의존이 있다.

 

<핑두정무망>에서 인용한 핑두 국토자원국이 발표한 자료를 보면, 작년3분기말, 핑두시 국토자원국의 토지출양수입은 신기록을 달성한다: 9월말까지, 토지공급프로젝트 90건, 면적 5,979,446평방미터, 거래금액 13억3729만위안을 달성했다. 그중 경영성용지 23건, 면적 985,637평방미터의 거래금액은 10억 189만위안이다. 공업용지는 49건으로 면적은 1,975,502평방미터로, 거래금액은 3억3531만위안이다. 획발토지는 14건으로 면적은 2,795,286평방미터이고, 집체토지는 4건으로 면적은 223,021평방미터이다. 비교하여 말하자면, 전체 시의 지방재정수입은 32억 528만위안으로 전년동기대비 27.2%가 증가했고, 예산의 71.7%를 차지한다. 그중 일반예산수입은 31억 6044만만위안으로 전년동기대비 26.9% 증가했다. 일반예산수입중 지방공상세수는 13억2280만위안으로 전년동기대비 20.8% 성장했다. 13억위안의 토지수입을 일반예산에서 차지하는 비중이 40%이다. 다른 지구와 비교하면, 토지수입수치는 그다지 높이 않은 편이다. 핑두시의 인사들이 왜 이렇게 조급하게 철거난제를 해결하고자 하는지 알 수 있다. 그렇게 해야 토지수입을 끌어올릴 수 있기 때문이다.

 

토지도시화가 인구도시화로 전환하는 과정에서, 핑두비극이 발생한 것은 이해가 잘 되지 않는 점이 있다. 필자가 보기에, 전통적인 정부주도, 토지도시화의 경제발전모델은 강력한 관성이 있다. 그 강력함은 상상을 초월한다. 지방정부중 토지의 진흙탕에서 몸을 뺄 수 있는 경우가 드물다. 모든 도시는 방대한 신도시를 가지고 있고, 이들 신도시에는 많은 건물이 들어섰고, 방대한 부채가 있다. 그리고 현지정부가 경제발전을 기대하는 거대한 계획도 잇다.

 

현지 지방정부는 여전히 경제주도권을 장악하고 있다. 도시화가 신도시건설경쟁으로 비화될 때 모든 법률법규의 관련조치는 진정한 시장을 지지하지 않는다. 또한 합법적인 세수로 권력부분을 먹여살리지 못할 때 유사한 강제철거는 근절될 수가 없다.

 

사람의 기형적인 발전을 도시화의 수치로 삼고 있다. 발전은 사람을 위한 것이지, 기형적인 발전으로 사람을 망치려는 것이 아니다. 이러한 점에 컨센서스는 이루었으면서도 막상 실행이 되지 않고 있다. 법치와 인성은 뿌리를 내리지 못하고 있다.