지방채규모 급증의 배후

글: 강소어(姜小魚)

 

지방정부채무의 보고기한이 다가오면서, 시장은 지방정부채무의 발전에 갈수록 관심을 나타내고 있다. 매체의 보도에 따르면, 지방융자플랫폼은 "이익손해를 검토해본 후, 거의 모든 플랫폼회사는 모두 부담하는 채무를 있는대로 보고하기로 결정했다"고 한다. 만일 정부채무에 포함되지 않으면 그 부분 부채는 장래 아마도 플랫폼 자신이 상환해야 하고, 43호문건에서는 융자플랫폼의 자금조달채널을 전면적으로 관리단속하겠다고 하였기 때문에, 보고누락한 채무는 앞으로 "뜨거운 감자"가 될 수 있기 때문이다.

 

이것은 이번에 보고하는 지방정부채무의 규모는 2013년 6월 심계서가 발표한 숫자를 초과하게 될 것이라는 점을 의미한다. 그러나, 어떤 업계내인사는 이렇게 생각한다: "비록 지방이 보고하는 숫자가 비교적 높다고 해도 최후에 공표하는 숫자는 급격히 증가하지는 않을 것이다. 대체로 13조위안-15조위안의 사이일 것이다. 그렇지 않으면 채무량이 너무 많아서 문제가 되기 때문이다."

 

제일재경일보의 보도에 따르면, 1월 5일은 지방정부채무보고의 최후마감일이었다. 이 "뜨거운 감자"가 정식으로 지방정부의 손에서 재정부로 떠넘겨졌다. 이에 대하여, 시장인사들은 보편적으로 이렇게 예측한다. 이번에 밝혀낸 지방채무규모는 2013년 6월 30일의 심계결과를 대폭 초과할 것이다. 왜냐하면 이것은 정부채무로 인정될 마지막 기회이기 때문이다. 일부 지방정부에서 '보고할 만큼만 보고한다'는 잔머리를 굴리기 어렵기 때문이다.

 

어떤 업계인사는 정부가 직접 상환책임을 지는 규모는 대체로 13조위안일 것이라고 한다. 이는 2013년 6월말의 10.89조위안보다 20%가량 늘어난 것이다. "13조위안 - 15조위안은 보수적인 수치이다. 지방정부가 보고하는 숫자는 이 정도에 그치지 않을 것이다. 다만 관련부서는 지방정부채무가 대규모로 급증하는 것을 용납하지 않을 것이다. 특히 경제증가속도의 압력이 비교적 크기 때문에 채무리스크는 원래 이미 풍성학려(風聲鶴唳)의 상황이다." 신용평가분야 인사의 말이다.

 

모 직할시의 한 재정관리는 이렇게 말한다: "현지에서 정리를 마친 후 지방정부채무에서 급증은 나타나지 않았다. "국가에서 명확히 지방에 채무의 신규증가를 허용하지 않고 적극적으로 채무잔액을 줄이라고 하였기 때문이다. 정부도 멍청하지 않다. 정부가 상환책임을 지지 않은 부채를 부담할 수가 없다" 모 지급시의 한 재정계통 관리는 이렇게 말한다: "성정부가 지방정부를 대신하여 채권을 발행할 때 지방의 부채율을 고려한다. 만일 우리가 정부가 부담할 채무를 모두 포함시키지 않으면, 채무율은 반드시 상급이 규정한 경계선을 넘게 될 것이다. 그러면 성급채권자금을 받을 수가 없다."

 

"국가는 비교적 엄격하게 채무잔액을 통제한다. 현재는 단지 지방정부가 보고한 숫자이고, 이제 재정부와 국무원, 인대의 비준을 받아야 한다. 한급한급 비준하게 되므로 주도권은 상급기관이 장악하고 있다." 전술한 지급시의 재정관리가 한 말이다.

 

원칙은 그렇지만, 시장에서 보편적으로 생각하는 것은 그래도 늘어날 것이라는 것이다. 한 동부지역의 지급지방융자플랫폼의 책임자는 이렇게 말한다: "우리가 알고 있는 상황으로 보면, 지난번 심계결과보다 증가폭이 명확히 있을 것이다. 다만 예상범위내일 것이다."

 

중채자신공공기구(中債資信公共機構)의 수석분석가 궈즈후이는 이렇게 분석한다. 융자플랫폼은 더 많은 채무를 정부채무에 넣고 싶어한다. 그렇게 해야 그들의 채무상환압력을 줄일 수 있다. 일부 원래 부담이 비교적 가벼웠던 지방정부는 이번에 지방채무를 더 많이 포함시키게 될 것이고, 이들 지구의 정부채무는 아마도 빠르게 늘어날 것이다. 이전에 정부채무율이 비교적 높았던 성은 아마도 이번 정부보고에서 일부채무를 기업채무로 전환시킬 것이다.

 

지적할 점은 비록 이번 채무조사보고의 과정에서 지방정부, 지방융자플랫폼 및 관련채권자들이 "온갖 머리를 짜내겠지만," 채권자와 융자플랫폼은 가능한 한 정부채무인정비율을 높이고자 할 것이라는 것이다. 다만 지방정부는 분명히 억울하게 더 많이 떠안으려 하지 않을 것이다.

 

서로 다른 유형의 지방정부채무에 대하여, 심계서는 엄격하게 규정하고 있다. 예를 들어, 정부가 상환책임을 부담하는 채무라는 것은 반드시 재정자금이 상환하는 채무이다. 그리고 담보책임 혹은 구조책임이 있는 채무는 채무자가 자신의 수입으로 상환하고, 정상적인 상황하에서는 정부가 상환책임을 부담하지 않는 것으로 정부의 우발채무이다.

 

43호문의 규정에 따르면, 구분의 원칙은 순공익성 프로젝트에 사용했느냐 여부이다: "만일 채무를 순공익성 프로젝트에 사용했으면, 프로젝트 자체가 캐시플로우를 만들어내지 못하고, 전부 정부재정자금에 의존하여 상환해야 하는 채무는 정부채무이다; 일정한 프로젝트수익이 있으면 특별채무이다."

 

규정은 이러하지만, 순공익성이냐 캐시플로우가 존재하느냐는 모두 큰 '운용의 여지'가 있다.  그리고 마찬가지로 <지방정부성채무관리를 강화하는데 관한 의견>(제43호문)에서 이런 규정도 있다: "지방정부의 일반채무와 특별채무규모는 한도액으로 관리한다. 국무원이 확정하고 전국인대 혹은 그 상임위원회에 보고하여 비준을 받고, 지구별로 한도액을 나누어 재정부가 전국인대 혹은 그 상임위원회의 비준을 받은 지방정부채무규모내에서 각 지구의 채무리스크, 재력상황등 요소에 따라 계산한 후 국무원에 보고하여 비준받는다."

 

한 신용평가분야의 인사는 이렇게 평론한다: "구분기준은 존재한다. 다만 집행하는데는 분명한 경계선을 긋기가 어렵다. 자유재량의 공간이 비교적 넓다." 그러나, 모 동부지구 지급시 재정계통인사에 따르면, 이 인사가 소재하는 지구에서 이번 채무보고에 자금사용용도에 따라 나누었다고 한다.

 

부득이 보고해야 하는 이유는 43호문의 규정에 따르면, 채무잔액을 보고한 후, 잔액채무를 예산관리에 편입하여 관리하기 때문이다. 재정자금으로 기한도래채무를 우선상환한다; 2016년부터 성급정부를 통하여 지방정부채권을 발행하는 방식으로만 정부채무를 일으킬 수 있다. 그러나 실제로, 성투채(城投債)방식이 줄어드는 배경하에서, 성투채의 중요한 '사용자'인 지방정부가 스스로 발행하고 스스로 상환할 것인지도 관심을 갖게 된다.

 

21세기망의 보도에 따르면, 2014년 5월, 국무원은 문건을 하달하여, 상하이, 광동, 산동등 10개 성시를 지방정부채무의 자체발행자체상환의 시범지역으로 규하였고 시범지구의 자방채신용평가등급을 AAA급에서 C급가지 3등9급으로 구분했다.

 

재정부가 공표한 정보를 보면, 2014년 지방채발행규모는 4000억위안이고, 그중 재정부분의 대리발행한도는 2908억위안이며, 10개성시의 자체발행자체상환 한도는 1092억위안이다. 재정부장 러우지웨이는 작년 12월 공개장소에서 이렇게 말한다. 2015년에는 추가로 지방정부 자체발행자체상환 시범지역을 확대할 것이다. 그러나 구체적인 성시와 발행규모는 발표하지 않았다. 다만 10개성시의 모든 지방정부의 자체발행자체상환의 평가등급은 모두 AAA급이었다.

 

"작년 지방정부의 자체발행자체상환시범에서 가장 문제된 점은 바로 모든 채권의 평가등급이 AAA였다는 것이다. 채권이율이 기본적으로 국채이율과 같았다. 산동의 이율은 심지어 국채보다 20BP가 더 낮았다." 채권시장전문가 커징민의 말이다. 그는 이번 지방정부의 자체발행자체상환채권은 시장가격을 왜곡시켰다고 한다. "시범발행의 가장 중요한 목적을 달성하지 못했다."

 

이에 대하여 궈타이쥔안의 고정수익부 주관 저우원얜은 이렇게 말한다. 미래 지방정부의 자체발행자체상환채무는 "등급을 나눌 필요가 있다." 그렇지 않으면, "시장은 리스크평가를 할 수가 없어, 수요에 영향을 미치게 된다." 아마도, "늦어도 명년에는 AAA보다 낮은 등급의 지방채를 볼 수 있을 것이다."

 

채권시장법률전문가인 커징민이 보기에, 비록 현재 평가등급기구가 지방정부의 신용평가시 아직 명확하지 않은 지방정부의 대차대조표에 의존하지만, "백강현(百强縣)", 현지 GDP, 그리고 상장은행대출현황등 공개된 정보만으로도 일부분 지방정부의 신용상황을 평가할 수 있다. 그는 이렇게 직언한다: "금년에는 지방정부채의 분화를 볼 수 있어야 한다."

 

신경보의 보도에 따르면, 일찌기 2년전에 국가심계서가 지방정부채무조사수치를 발표할 때, 의문의 목소리가 아주 많았다. 많은 문석가들은 지방정부채무규모가 절대로 국가심계서가 공표한 것처럼 낙관적이지 않다는 것이다. 관련기관의 해석은 국가심게서의 조사표준은 아마도 매체의 분석과 다른 점이 있을 것이다. 지금 보면 표준도 한 방면이지만, 전면적이고 전실하게 지방채무수치를 반영했는지가 더욱 중요한 원인일 것이다.

 

한 걸음 양보하여 말하자면, 이번에 보고한 수치는 국가심계서에서 조사한 수치보다 훨씬 많을 것이다. 그래도 역시 진실하게 지방정부채무의 진실한 상황을 반영하는 것은 아닐 것이다. 생각해보라. 성투회사가 보고한 수치에는 두 가지가 있다. 그리고 그 차이는 30%가량이다. 그렇다면, 지방에서 보고한 채무금액의 진실성은 얼마나 되겠는가?

 

지방채무의 리스크에 대하여, 많은 사람들은 낙관적으로 생각한다. 정부채우와 국제경계선간에는 차이가 아직 많다는 것이다. 채무리스크가 발생하지는 않을 것이라는 것이다. 실제로 채무규모는 공개된 수치처럼 그렇게 낙관적이지는 전혀 않다. 더욱 중요한 것은, 대량의 정부채무를 지고 있는 성투회사의 절대다수는 수량이 엄청난 숨은 채무를 부담하고 있다는 것이다. 비록 이들 담보가 겉으로는 상호담보이지만, 담보업체도 성투회사의 많은 담보책임을 부담하고 있다. 다만, 채무로 말하자면, 상호담보때문에 리스크가 줄어들지는 않을 것이고, 오히려 리스크는 커진다.

 

이것이 의미하는 것은, 겉으로 보기에 정부채무와 아무런 관계가 없는 담보채무가 최종적으로는 지방정부의 부담이 될 수 있다는 것이다. 왜냐하면 성투회사는 지방정부의 것이기 때문이다.

 

그렇다면, 문제가 나왔다. 왜 지방채무수치는 이렇게 불명확할까? 답은 말하지 않아도 분명하다. 지방채무가 도대체 얼마인지는 이미 더 이상 수치의 문제가 아니다. 태도의 문제이다. 시장이 진정으로 속을 까발리느냐의 문제이다. 더욱 직접적으로 말하면, 바로 지방과 중앙이 이익을 놓고 다투는 문제이다. 심계서가 조사를 진행할 때, 채권추심이 두려워, 책임부담이 두려워 감히 있는대로 다 말하지 않았다. 이는 채권발행과도 관련이 있을 것으로 보이니 다시 더 많이 보고하기 시작한다.

 

기업에 있어서 정책에 호응하고 허위보고의 책임을 부담하지 않기 위하여, 아예 두 가지 수치를 보고한다. 그렇다면, 중앙의 관련 직능부문은 어떤 수치를 받아들여야 하는가. 의사결정과정에서, 어느 수치를 근거로 삼아야 하는가.

 

이번 지방에서 보고한 채무수치는 재정부에서 검사를 하게 된다. 관건은 국가심계서가 이전의 조사과정에서 이미 기업에 깊이 들어갔지만, 최종적으로 상대적으로 정확하고, 진실하고 객관적인 수치를 얻어내지 못했다는 것이다. 지방에서 보고한 수치에 근거하여 재정부가 어찌 이를 판단하겠는가. <지방정부채무를 예산관리내에 편입시키고 정리판단하는 방법>이 잘 판단할 수 있을 것인가. 결국 지방과 협상하여 만들어진 새로운 흐리멍텅한 수치가 될 뿐이다.

 

'실제로, 채무는 이미 형성되었다. 많이 보고하건 적게 보고하건 채무의 결과를 뒤바꿀 수는 없다. 채권발행규모와 잔액채무규모를 연결시키는 방식은 과학적이지 못하다. 지방이 사실대로 채무상황을 보고하게 하는 것이 가장 먼저 고려해야할 문제이다.그렇게 하여야 비로소 채무상황을 전면적으로 파악하고 이해할 수 있다. 그리하여 의사결정을 하는데 좋은 기반을 제공해줄 수 있다. 그렇지 않으면 리스크가 정말 걱적스럽다." 어떤 학자의 말이다.

 

또 다른 매체의 보도에 따르면, 지방정부 및 그 플랫폼회사는 채무를 보고할 때 두가지 곤란이 있다고 한다.

 

한 지방정부재정국의 인사는 솔직하게 말한다. 한편으로, 지방채처리방법의 정신에 따라, 미래 지방채발행은 '감소만 되고 증가는 없다' 그래서 이번에 보고하는 채무량은 가능한한 많은 것이 좋다. 미래의 채권발행을 위하여 공간을 확보하는 것이다. 다른 한편으로, 미래 지방정부의 자체발행자체상환의 한도액은 분명 정부신용과 연결된다. 정부신용은 채무율과 밀접한 관련이 있다. 그러므로, 지방정부는 채무율을 일정한 한도내로 통제하고자 한다. 만일 보고하는 채무량이 너무 많아서, 경계위험선을 넘어가면 더욱 골치아프게 된다.

 

이익교량과 선택을 거쳐, 많은 지방에서는 현재의 채무량을 늘이기로 했다. 미래의 채무발행공간을 확보하는 것이다. 그래서 지방정부채무가 급증하는 추세가 나타나는 것이다.

 

그외에 어떤 인사는 이렇게 말한다: "이전에 심계서가 채무심계를 진행할 때, 지방정부는 채무를 축소보고하는 경향이 있었다. 2013년 6월이후 주로 재정부계통내에서 분류를 진행하여 보고했다. 강제적인 요구는 없었다. 그래서 보고누락상황이 발생한 것이다. 이것은 왜 이번 채무신고후 채무수치가 급증했는지의 원인을 말해준다."

 

보도에 따르면, 장쑤성의 모 지방성투회사의 고위층은 이렇게 말했다: 당해성 재정청은 각지에서 반드시 2014년 12월 15일전에 각자의 지방채무선별결과를 보고하게 했다. 현재 당해시는 이미 기한내에 보고했다. 책임부담등의 요소를 고려하여, 자신이 소재한 플랫폼회사는 두 개의 수치를 보고했다. 하나는 국무원 43호문건 및 재정부의 <지방정부성채무잔액정리처리방법>등 문건이 요구하는 바에 따라 선별한 지방채무수치이고 다른 하나는 플랫폼회사가 생각하는 진실한 채무액이다."

 

그는 말한다. 현재 두 수치간에는 30%의 차이가 난다고.

 

현재 정책방향이 그다지 분명하지 않은 상황하에서, 여러 성투회사는 서로 검토하고 결정했으며 상술한 방식으로 두 개의 수치를 보고했다. 이렇게 해야 나중에 허위보고의 책임을 지지 않을 것이기 때문이다.