지방채 배후의 경제구조불균형

글: 섭단(葉檀) 

 

2013년의 끝에서 두번째 날, 심계서(審計署)는 웹사이트에 2013년 6월말까지의 전국정부채무를 공표했다. 

 

만일 정부를 회사로 본다면, 이런 채무부담은 심각한 것이 아니다. 만일 정부를 정부로 본다면, 이런 채무부담은 극히 왜곡되어 있다.

 

유사이래 가장 방대한 지방채무감사는 2개월간 진행되었고, 5.44만명의 감사인원이 동원되었으며, 중앙정부, 31개성(자치구, 직할시)와 5개 계획단열시, 391개 시(지, 주, 맹, 구), 2778개 현(시, 구, 기), 33,091개 향(진, 소목)의 정부성 채무상황에 대한 전면적인 감사였다.

 

상황은 보편적인 예상보다는 나았다. 부채율도 경계선 범위내였다. 2013년 6월말까지, 전국각급정부의 상환책임있는 채무는 20조 6988.65억위안이고, 담보책임을 지고 있는 채무가 2조 9256.49억위안이다. 일정한 구조책임을 부담해야 하는 채무가 6조 6504.56억위안이다. 2012년 말까지, 전국정부의 상환책임있는 채무잔액은 당해년도 GDP(51조 8942억위안)에서 차지하는 비율이 36.74%이다. 우발채무를 포함하면 2012년말 전국정부성채무의 총부채율은 39.43%이다. 국제적으로 통상적으로 사용하는 60%의 부채율경계선보다 훨씬 낮았다.

 

채무는 걱정할 것이 없는게 아니다. 첫째는 정부부채의 증가가 빠르다는 것이다. 2013년 6월말, 지방정부성채무는 2012년말보다 12.6% 증가했고, 연간으로 계산하면 26.8%에 이른다. 이것은 GDP 10%가량의 명목증가율수준을 훤씬 옷돈다.

 

정부채무의 투자방향도 정부가 시장질서에 간여하지 않는 것처럼 보인다. 이 결론은 채무구조에 대한 심도있는 분석을 거치지 않은 것이다.

 

채무자금의 투자방향을 보면, 주로 인프라시설과 공익성 프로젝트이다. 그리하여 대량의 우량자산을 형성했고, 대다수 경영수입을 상환자금으로 하고 있다. 기지출된 정부의 상환책임있는 채무 10조 1188.77억위안중에 시정건설, 토지비축, 교통운수, 보장성주택, 교육과학문화위생, 농림수리, 생태건설등 기초성, 공익성 프로젝트에 대한 지출이 8조 7806.13억위안으로 86.77%를 점한다.

 

지적되지 않은 문제는 이렇다. 지방정부채무와 토지간에 지나치게 밀접한 관계를 지니고 있다는 것이다. 2012년말까지 11개 성, 316개 시급, 1396개 현급지방정부는 토지출양수입으로 상환하기로 약속한 채무잔액이 3조 4865.24억위안이라고 인정했다. 성,시,현 3급정부의 상환책임있는 채무잔액 9조 3642.66억위안의 37.33%이다. 이것이 의미하는 것은 토지가격이 올라서 개발비용을 커버해야 지방정부는 채무를 상환할 수 있다는 말이다. 그뿐아니라, 현재 저당대출은 적건 많건 부동산과 관련이 있다. 그러므로, 대출이든 신탁이든, 그 배후의 저당물은 주로 부동산이다. 토지수용, 매각은 정부의 손에 장악되어 있다. 정부와 토지의 이중신용은 염가의 자금이 계속하여 정부의 관련부서의 수중으로 흘러들어오도록 보장해준다. 부동산이 일단 하락하면, 정부의 상환능력은 부담을 견디지 못할 것이다. 정부가 배서하고 토지가 배서하여 염가의 자금을 획득하는 이 매커니즘은 근본적으로 잘못된 것이다.

 

또 다른 방면으로, 투자로 형성된 자산의 평가금액은 동태적으로 파악해야 한다. 도시궤도교통, 수력발전,화력발전등은 당연히 자산이다. 다만 우량자산인지는 현지의 경제에 새로운 재부증가원천이 되는지여부를 살펴보아야 한다. 설사 우량자산이라 하더라도, 채무기한이 적합한지를 살펴보아야 한다.

 

고속철을 예로 들면, 지금까지 중국인들에게 하이테크제조분야라는 자랑스러운 명함이 되어왔다. 필자는 고속궤도교통이 중국의 여객운송과 화물운송을 발전시키는 것을 지지한다. 다만 고속철이 가져다준 침중한 채무는 감당할 수 없는 무게이다. 중국철로총공사(전 철도부)는 정부지지채권 혹은 철로건설기금을 통하여 담보를 제공하는 방식으로 2조 2949.72억위안을 조달하여, 철도프로젝트건설에 투입했다. 2013년 6월말까지 이 회사의 재무제표에 반영된 자산총액은 4조 6631.59억위안이고, 부채총액은 2조 9182.15억위안이다. 철로총공사의 대차대조표는 아주 깔끔하다. 그러나 부러진 이빨을 뱃속으로 삼키는 아름다움이다. 철로총공사의 자산은 매각할 수 없다. 경영효율을 제고시킬 수 없다면, 자산가치가 부채의 10배라도 해결할 수가 없다. 아무도 인수하는 사람이 없는 가격은 효력이 없는 가격이다. 재부생성능력이 없이 계속 결손인 기업은 엉망인 기업이다.

 

마지막으로 엄중한 문제는 기한이 맞지 않는다는 것이다. 단기채무를 조달하여 장기지분투자하면 혹은 위약하거나, 혹은 기한연장을 받거나, 혹은 신규차입으로 대환해야 한다. 2013년 7월에서 12월까지, 2014년에 기한도래하여 상환해야 하는 정부부채는 각각 22.92%, 21.89%에 달한다. 2015년, 2016년, 2017년에 기한도래하여 상환해야 하는 정부부채는 17.06%, 11.59% 및 7.79%에 달한다. 2018년 및 이후에 기한이 도래하여 상환해야 하는 정부부채는 18.76%이다. 81%를 넘는 채무가 4년내에 기한도래한다. 이미 2개성급, 31개 시급, 29개 현급, 148개 향진은 2012년 정부부채중 상환책임있는 채무의 대환율(신규채무로 원금을 상환한 금액이 채무총액에서 차지하는 비중)이 20%를 넘어섰다.

 

겉으로 보기에 지방채의 절대액은 높지 않다. 그렇다고 만세부르며 박수치는 것은 옳은 태도가 아니다. 지방채 배후의 경제구조가 문란하고, 금융질서가 흐트러진 것을 보아야 한다. 우량자산의 저효율, 토지의 핵심윤활작용을 보아야 한다. 지방채의 구조를 바꾸는 동시에, 전환해야할 것은 실체, 경제구조의 불균형이다. 재부를 창조하는 기업이 더욱 싼 가격에 얻을 수 있도록 하고 더욱 광활한 발전공간을 열어주어야 한다.

 

정부는 채무를 떠안을 수 있다. 전제는 엄격한 예산결산시스템이다. 여민쟁리를 하지 않고, 시장을 왜곡시키지 않는 것이다.