지하철난제: 고액표값으로 메우지 못하는 결손

글: 남방주말 

 

선전, 청두, 쑤저우에서 최근의 항저우까지, 지하철을 건설한 도시는 표값이 비싸다는 시민들의 원성을 모두 듣고 있고, 돌아가면서 '사상최고가'라는 말을 듣고 있다. 자그마한 지하철표의 배후에는 각지방의 거대한 지하철건설 및 운영결손이 있다. 차입건설, 결손운영, 고액표값은 이미 '관례'가 되었다.

 

적지 않은 지방정부는 이미 알고 있다. 예전에 서로 앞다투어 쟁취하려 했던 지하철이 일단 운영에 들어가자 뜨거운 감자가 되어버렸다는 것을.

 

최근의 뜨거운 감자는 항저우 지하철1호선이다.

 

2012년 상반기 토지재정에서 보기 드문 마이너스성장을 나타낸 후, 항저우시정부는 난감한 이중곤경을 겪게 된다. 8월에 공표한 지하철표값의 두 가지 예비방안중에서, "혜민공정(惠民工程)", 즉 백성들에게 혜택을 주는 공사라고 선전하던 지하철이 "최고액표값"이라는 말을 듣게 되었고, 다른 한편으로는 날로 빠듯해지는 재정때문에 지하철운영의 거대한 결손을 감당하기 힘들어졌다는 것이다.

 

2012년 10월 18일, 항저우시정부는 최종방안을 공표한다. 기본요금 2위안, 최고 8위안이다. 최고 9위안의 다른 방안과 비교하면 표값을 낮추었고, 이어진 할인방안은 양보라 아니할 수 없다. 그러나, 여전히 시민들이 반대의 목소리를 잠재우기 어렵다.

 

항저우는 일찌기 "지하철 + 부동산개발"의 홍콩지하철운영모델을 도입한다고 요란하게 선전했다. 지하철을 가지고 주변의 부동산을 활성화시키겠다는 것이었다. "나는 이미 높은 집값을 지불했다. 그런데 여기에 높은 표값까지 더 지불할 수는 없다." 한 시민이 기자회견장의 바깥에서 내뱉은 말은 시민들의 원성을 대표하는 말이라 할 수 있다.

 

정부의 공식적인 입장은 다르다. "이것은 항저우의 실제상황에 맞춘 것이다. 반복하여 논증하고, 여러번 비교형량한 후에 결정한 것이다." 항저우시 물가국의 국장인 궈추민의 말이다.

 

항저우시 물가국이 제공한 숫자는 아마도 왜 '실제상황'에 맞다고 했는지를 말해줄 것이다. 항저주지하철1호선의 총투자금은 236.42억위안이다. 킬로미터당 건설비는 6억위안에 가깝다. "지하철 1호선의 초기 년간운영비용은 5.78억위안이다. 감가상각, 대출이자등을 포함한 총비용은 18.58억위안이다. 확정된 지하철표값과 예상승객량으로 계산하면, 운영초기인 2013년의 매표수입은 3.04억위안이어서, 운영비용대비하여 부족분이 2.74억위안, 총비용과의 부족분은 15.54억위안에 이른다."

 

킬로미터당 건설비가6억위안에 가까운데 이것은 이전에 항저우지하철1호선 시공때, 예상한 약 4.6억위안/킬로미터와 비교하면 차이가 크다.

 

"항저우의 지질조건이 너무 복잡했다. 강을 건너고, 하류, 집을 관통했으며, 토지에는 심지어 가스층도 있었다...건설의 난이도가 우리가 당초에 상상했던 것보다 컸다." 항저우시 물가국 수비관리처 처장인 런팡홍의 말이다. 하물며 요 몇년간 "인건비, 재료비...원가가 모두 대폭 상승했다."

 

"일부 지방의 지질조건은 원래 그다지 좋지 않다. 그래도 지하철 프로젝트를 서로 앞다투어 따냈다." 중국공정원 원사인 왕멍슈의 말이다.

 

선전, 다롄, 항저우등지의 지하철은 바로 전형적인 사례이다. 프로젝트를 따내기 위하여, 지방정부는 처음에 원가를 낮추었다. 그러나 나중에는 부득이하게 지질안전분야에 더 많은 자금을 투입하게 되어, 지하철건설원가를 끌어올리게 되었다.

 

"지하철이 없는 도시는 불완전한 도시이다." 과거에, 이런 구호가 전국각지에 울려퍼졌다. 이제 지하철은 가졌다. 그러나 관리들은 발견한다. 이제 더더욱 뜨거운 감자가 되어 버렸다.

 

"무슨 방안을 채택하더라도, 수익은 운영비용을 감당하지 못한다. 정부는 큰 비용을 보조금을 지급해야만 지하철이 정상적으로 운영될 수 있다." 런팡홍의 말이다. 정부는 결손을 떠안는데 이미 한계에 도달했다.

 

이것이 아마도 실제상황일 것이다. 중앙이 부동산억제정책이 계속하여 나오고 있자, 항저우시정부의 재정능력은 갈수록 약화된다. 3년전에 항저우의 토지출양수입은 1200억위안이라는 전국기록을 달성한다. 그러나 2012년 전6개월이 지났지만, 예산에 따르면, 430억위안의 토지출양수입을 올려야 했으나, 겨우 106억위안만 달성했다. 저장성의 11개 도시중에서 항저우가 유일하게 재정수입이 마이너스성장한 도시가 된다.

 

"이런 상황하에서, 항저우시정부는 거액의 재정을 내놓을 수가 없다. 베이징처럼 2위안의 통일가격제를 시행할 수도 없고, 난징등지처럼 저가표값을 시행할 수도 없다." 항저우시 교통계통의 한 관리가 한 말이다.

 

표값으로 모자라는 '구멍'을 메우기 위하여, 항저우시는 '지하철 + 부동산개발'의 홍콩지하철모델을 도입했다. 정부가 토지를 출양하고, 지하철경영자가 부동산을 개발하여 운영결손을 메우는 것이다.

 

2012년 9월, 항저우시 교통운수국은 항저우시정부를 대표하여, 홍콩지하철집단이 지분을 보유한 항저우항강지허철유한공사와 항저우지하철 1호선의 '특허계약'을 체결한다.

 

시교통운수국 종합운수관리처 처장인 천제는 계약의 구체적인 내용을 공개하기를 거절했다. 항저우시지하철집단도 입을 다물고 있다. 그러나 이전의 보도를 보면, 홍콩지하철은 25년의 특허경영을 위하여 22억위안을 내놓았다. 항저우지하철집단은 이전에 1호선의 광고대리경영프로젝트, 펑치로상업공간등 핵심자원을 포함해서 미래상업자원의 연수익은 1.5억위안에 달할 것으로 말한 바 있다.

 

그러나, 부동산개발만으로 표값을 내릴 수는 업삳. "우리는 표값에 대한 감사를 할 때, 지하철의 부동산운영수입을 수치화하기 어렵다. 규정에 따르면, 우선 경영결손을 매워야 한다." 런팡홍의 말이다.

 

항저우시정부는 현재 시민들이 마지막방안을 받아들이도록 설득하는 중이다. "지하철 표값의 결정과정은 신중했다." 런팡홍의 말이다. 2011년말부터, 그들은 팀을 조직하여 쑤저우, 청두, 선전, 광저우의 4도시의 지하철표값방안을 연구했다.

 

사전에 청문회의 분위기와 주요이슈를 알아내기 위하여, 항저우시의 한 고위층은 심지어 팀원들을 이끌고 쑤저우의 지하철표값청문회에 참석하기도 했다.

 

방문단의 한 관리는 이렇게 회고한다: "(쑤저우)의 주요한 비판은 가격이 지나치게 높다는 것이었고, 중장거리 승객의 입장을 고려하지 않는다는 것이었다."

 

아마도 쑤저우 청문회의 교훈을 받아들여서인지, 항저우 청문회 개최전에, 사전에 간담회를 한 차례 열었다. "22명의 출석자들은 지하철의 일부구간을 시승하였다. 지하철집단은 지하철의 건설과 운영비용등 상황을 소개했고, 그들의 의문에 대답해 주었다." 런팡홍이 확인해준 말이다.

 

정부의 설득은 효과가 그다지 없었다. 이때의 기본가격, 최고가격은 2-9위안과 3-8위안의 두 가지 방안이었다. 인터넷에서는 이미 비난의 목소리가 넘쳐났다. 8월 3일 항저우지하철표값 청문회에서, 일방적인 분위기가 연출된다. "청문회의 핵심문제는, 항저우이 표값수준이 높다는 것이다." 런팡홍도 인정한다.

 

청문회대표인 후용샹은 참석한 22명의 청문회참석자중에서 항저우시내버스집단유한공사, 택시업종협회, 재정국과 지하철운영자측에서 나온 4명의 대표만이 2가지 방안이 '합리적'이라고 인정하는 외에, 나머지 18명은 반대 혹은 수정의견을 제시했다. 반대자들은 대부분 합리적인 표값을 "기본요금 2위안에, 최고 5 내지 6위안"으로 제시한다.

 

항저우시민의 원성은 나름대로 이유가 있다. 난징의 경우 8개역의 기본가격 2위안에, 최고가격 4위안이다. 청두와 쑤저우의 지하철도 최고가격이 4위안이다. 항저우의 지하철표값은 군계일학이라고 할 만하다.

 

"항저우의 이렇게 높은 표값으로는 사람들이 별로 타지 않을 것이다." 시의 교외인 샤샤에 살고 있는 후용샹의 말이다. 마찬가지로 시내로 들어가는데, 시내버스는 4위안인데 지하철은 최소 6위안이고, 멀리가면 8위안이 된다.

 

"양털은 양의 몸에서 뽑는 것이다. 지하철에서 이익을 가장 많이 본 개발상은 왜 돈을 많이 내놓지 않는가?" 네티즌들의 글에서 보이는 원성이다. "항저우지하철 노선을 보면 알 수 있다. 지하철노선설계의 주요목적은 연도의 부동산가격을 끌어올리는 것이다. 교통이 막히는 것을 해결하는 것이 아니라."

 

저장대학 구역및도시계획과이 은퇴한 교수인 저우푸뚸는 이런 주장에 동의한다. "항저우지하철의 조성가격이 이렇게 높아진 것은 지하철계획노선이 불합리한 것과 관계된다." 도시교외의 샤오산과 연결하는 지하철을 예로 들면, 원래 1개의 노선이 필요한데, 샹후단지의 부동산개발을 위해서, 지하철1호선의 종점을 멀리 떨어져 있는 샹후까지 연장했고, 별도로 2호선을 건설하여 샤오산까지 연장하기로 결정한다.

 

이곳만 그런 것이 아니다. 저우푸뚸는 관련도시들의 지하철방안을 분석한 후에, "지하철노선은 원래 주민의 이동수요를 위주로 하여야 하는데, 현재는 개발상의 의견에 코가 꿰어서 끌려가고 있다." 도시계획과 궤도교통건설이 제대로 협조되지 않아서, 지하철프로젝트는 지방재정의 거대한 부담이 되고 있다.

 

"지하철의 순교통경영은 결손이지만, 결손을 줄일 수 있다." 왕멍슈의 말이다. 홍콩모델이 주목받는 것은 주변부동산개발로 손실을 보상하고, 지하철표값을 내릴 수 있기 때문이다. 그러나 홍콩모델은 대륙에서 복제하기 어렵다. 대륙의 일부 지하철노선이 지나는 곳은 이미 토지를 매각완료했다. 자주 정부에서 지하철을 투자하지만, 개발할 땅이 없다. 부동산업체들이 땅을 미리 확보하고 있다가 이익을 본다.

 

통지대학 교통운수공정학원의 교수인 예샤페이는 "수익자부담원칙"을 제시한다. 이 원칙의 특징은 도시궤도교통프로젝트 건설과 운영비용은 승객, 정부와 부동산소유자의 3가지 유형의 수익주체가 각각의 이익획득량에 따라 비율로 분담하여야 한다는 것이다.

 

"승객이라는 집단의 특수성으로, 표값수입은 총비용에서 공제된다. 주요한 연도의 부동산소유자와 전사회 수익을 대표한 정부가 분담주체가 되어야 한다." 예샤페이의 말이다. 이것은 바로 일본지하철에서 사영이 여전히 이익을 내는 주요원인이다.

 

일본에서, 적지 않은 지하철프로젝트는 사철기업이 개발한다. 정부보조금을 받아내기는 어려우므로, 그들은 연도구역과 일체화개발을 한다. 연도지하철의 가치상승이윤을 얻는 것이다. 동시에 그들은 중점적으로 종점역과 노선 각 중간역의 역앞건물의 건설과 경영에서 부동산임대로 안정적인 경영수익을 취한다.

 

변화는 발생하고 있다. 2012년 8월 국가발개위는 선전에 대한 승인문건에서, 총액의 50%의 투자원을 '궤도교통이 커버하는 연선토지의 개발수익"으로 하도록 하였다. 토지수익이 수요를 맞추지 못하면, 그때 비로소 시재정자금을 투입한다.

 

2달전에, 국가발개위는 다시 전국 25개 궤도교통건설계획, 총투자규모 8000억위안을 승인한다. 이 계획에 따르면, 최근 건설프로젝트의 자본금은 통상적으로 총투자액의 30-50%를 차지한다. 모두 각자 현지재정자금으로 해결한다. 그외에 자금은 국내은행대출등 융자방식으로 조달한다.

 

이들 돈을 어떻게 조달할지, 결손을 어떻게 줄일지, 지하철붐과 거액결손의 사이에서 배회하는 지방정부지도자들에게, "수익자부담원칙", 선전의 "이지양로(以地養路)"모델이 아마 참고가 될 수 있을 것이다.