예산외수입은 부패의 온상이다

글: 양발불(梁發芾)

 

금년의 "양회"에서 정협위원이 정부공작보고에 대하여 토론할 때, 격렬한 논쟁이 벌어진다. 전국정협위원 차이송웨(柴松岳)는 재정예산외자금에 대하여 얘기하면서, 그는 금년도 재정예산외자금이 최소한 1.2조위안 증가한 것으로 추산하면서, 이렇게 큰 자금에 대하여도 투명도를 증가시켜야 한다고 주장했다. 그러나 그는 또한 "예산외자금이 없으면 안된다"고 인정했다. 신화사 사장인 텐총밍(田聰明)은 이렇게 말했다: "공금출국관광은 통제할 수 없다. 왜 그런가? 관건은 예산외자금을 통제하지 못하기 때문이다....나는 아무리 생각해도 이해가 되지 않는다. 예산외자금이 없으면 왜 안된단 말인가?"

 

이 논쟁은 대표성이 있다. 일부 관리들은 예산은 일종의 지출계획이고, 계획은 변화를 따라가지 못한다고 본다. 그래서 상당한 예산외자금이 필요하다는 것이다. 그래야 돌발사건에 대응할 수 있고, 정부가 탄력성과 기동성을 지닐 수 있다고 한다. 그러나 비판자들은 일체의 자금수입지출은 예산에 포함시켜야 하고, 정부의 돌발사건에 대한 대응은 예비비로 해결할 수 있다고 말한다. 또한 전인대에 추가예산을 신청해도 된다는 것이다. 물론 후자의 견해가 현대예산제도의 핵심정신에 더욱 접근한 것이다.

 

현재 중국고대재정사를 연구하는 전문가들은 왕왕 "예산"이라는 단어로 중국고대의 재정계획을 해석한다. 그러나, 사실상 중국고대에는 "예산"이라는 단어가 없었다. 예산의 개념도 없었다. 예산이라는 단어 및 개념은 청나라말기 중국유학생들이 일본에서 도입한 것으로, 일본과 서방의 재정제도를 묘사하는 전문용어였다. 그 의미는 정부가 다음 년도의 재정수지에 대하여 계획을 세우며, 통일성, 완정성, 법제성, 계획성등등의 특징을 지닌 것을 말한다. 서방예산제도는 탄생때부터 주요기능은 정부의 수지권리를 통제하는 것이었다.

 

그러나, 중국이 예산제도를 도입한지 1백년이 지난 오늘 날, 여전히 규범적인 현대예산제도를 건립하지 못하고 있다. 중국의 예산제도는 강렬한 짝퉁성을 지닌다. 명목상으로는 예산제도이지만, 현대예산제도의 가장 핵심인 통일성과 법제성의 특징을 구비하지 못했다. 국외에서, 예산제도는 정부의 모든 수지를 반드시 예산에 포함시키도록 요구하고, 의회의 감독을 받도록 요구한다. 그러나, 중국의 예산제도는 그저 일부 수지만 예산에 포함시키고, 상당한 일부분의 예산수입 및 지출은 아예 예산에 포함시키지 않는다. 전인대의 감독을 받지를 않는다.

 

현대예산제도는 모든 정부수지를 예산에 포함시킬 것을 요구하는데, 그 근본목적은 정부의 재정수지권을 통제하고 구속하기 위함이다. 현대정부의 모든 수입은 절대다수가 납세자의 재산을 납부한 것이다. 국내외의 무수한 사실을 보면, 정부의 재정수지에 대하여 감독제약하지 않는다면, 정부관리는 반드시 부패한다. 납세자의 돈으로 개인적인 주머니를 불린다. 그러므로, 정부가 어떻게 수익을 취득하고, 얼마나 수익을 취득하는지, 납세자는 반드시 알아야 한다. 정부가 어떻게 재정자금을 사용하는지 어느 방향에 사용하는지 사용효과와 효율은 어떠한지를 납세인들이 반드시 심의, 감사하여야 한다. 대의제하에서는 납세인들의 대표로 구성된 의회가 토론, 심의해야 한다. 만일 정부가 일부수지를 예산에 포함시키기 거부하고, 의회의 심의를 받기를 거부한다면, 예산외수지는 의회의 감독을 벗어나고, 정부의 비자금과 사이드머니가 된다. 정부는 자신의 뜻에 따라 수입과 지출을 결정할 수 있다. 그렇게 되면 부패는 불가피하다.

 

중국예산제도에서 정말 이해가 되지 않게도 정부수지를 3개부분으로 나눈다. 첫째는 '예산내수지'이다. 이것은 전인대에 제출하여 심의를 받는다. 다른 하나는 '예산외수지'이다. 정부가 스스로 처리한다. 그리고 또 하나 더 황당한 것이 있다. '제도외수지'이다. 이것은 근본적으로 불법수익이다. 매년 정부의 예산외수입이 얼마인지 정부는 비밀로 하고 공표하지 않는다. 사람들은 그저 예산내수입의 1/3 내지 절반가량일 것으로 추정할 뿐이다. 본문에서 언급한 차이송웨가 금년에 증가된 부분이 1.2조위안이라고 하였는데, 사실상 예산외수지의 계산에서 사람들은 자주 정부가 예산수입을 초과하여 징수한 부분을 감안하지 않는 경우가 많다. 이들 초과징수된 거액의 자금도 수익항목을 원래 예산에 넣어야 하지만, 초과징수부분은 예산에 넣어서 관리하지 않는다. 지출도 예산의 구속을 받지 않는다. 매년의 연말에 돌연 다 써버린다. 그것도 본질적으로는 예산외수익이다. 2011년에 이 항목만 1.5조위안에 달하였을 것이다.

 

신화사 사장 텐총밍이 말한 것처럼, 예산외수익은 부패와 낭비의 온상이다. 작년, 국무원계통의 "삼공"예산이 공개되었는데, 사람들은 "삼공(공용차량비, 공용식사비, 공용해외여행비)"예산의 금액이 그다지 크지 않은 것을 발견했다. 총액이 90여억위안에 불과했던 것이다. 다만, 중국에는 거대한 예산외수입이 있다. 이들 예산외자금이야말로 "삼공"지출의 주요 출처이다. 그래서, 국무원이 공개한 "삼공"예산은 삼공지출의 전모와 전부를 보여주지 못할 뿐아니라, 정부의 "삼공"지출 자체를 통제하거나 구속하지도 못한다.

 

서방선진국은 예산외수지라는 말 자체가 없다. 중국의 예산외수지는 현대예산제도에 있어서는 기적이라 할 수 있다. 그것은 반드시 철저히 소멸되어야 한다. 존재할 아무런 이유가 없다.