국유기업개혁: 중석화(中石化) 보조금의 황당성

글: 장서광(張署光)

 

국유기업개혁 30년, 어디가 발전했는가? 어디가 문제인가? 이를 명확히 하지 않으면, 우리는 계속하여 앞으로 나아갈 수가 없다.

 

2007년, 국무원은 <<국무원의 국유자산경영예산시행에 관한 의견>>을 공포하고, 재정부와 국유자산관리감독위원회는 이에 근거하여, <<중앙기업 국유자본수익수취관리 잠행방법>>(이하 "<<잠행방법>>"이라 함)을 제정했다. 규정에 따르면, 올해부터, 국유자산수익은 일정비율을 국가에 납부하여야 한다는 것이다. 이론적으로 말하자면, 이 규정은 큰 혼동을 하고 있다; 실무적으로 보자면, <<잠행규정>>을 국유기업개혁의 후퇴이다.

 

사람들은 모두 말한다. 중국이 국유기업개혁은 "방권양리(放權讓利, 권한을 넘겨주고 이익을 양보한다)"에서 시작했다고 한다. 이 말은 틀리지 않았다. 다만, 분권화가 시장화는 아니다. 그리고 반드시 시장화로 가야 하는 것도 아니다. 왜 1978년이전의 '방권'은 시장화에 이르지 못했는가? 그런데, 1978년이후의 분권은 시장경제를 향했는가? 관건은 바로 이전에는 국가가 국유기업에 권한을 넘겨주든, 중앙정부가 지방정부에 권한을 나눠주든 모두 계획경제와 국유제의 범주를 벗어나지 못했기 때문이다. 중국시장화개혁의 실질은 바로, 국유부문의 독점을 타파하고, 정부의 비국유부문에 대한 통제를 풀어주는 것이다. 이로써 경제시장화의 대문을 연 것이다. 사실, 국유부문의 독점을 타파하고, 비국유부문에 대한 정부통제를 푸는 것은 동일한 일의 두 측면이다.

 

그렇다면, 국유기업개혁이 진정 전진한 것은 어떤 부분인가? 문제는 어디에 있는가? 필자는 두 가지 측명에

서 토론할 수 있다고 생각한다.

 

재산권개혁에서 보자면, 전진한 부분과 부족한 부분은 아래의 두 가지이다.

 

하나는 큰 것은 장악하고 작은 것은 풀어준다는 것이다. 1990년대초에 지방에서 시작해서, 1995년에는 중앙의 방침이 된다. 원인은 국유기업메커니즘이 탄성을 잃어, 손실이 증가하고, 시장경쟁에서 패배하며, 기업가치가 절대적으로 혹은 상대적으로 줄어들어, 계속 버틸 수가 없게 되었기 때문이다. 작은 국유기업은 팔아버려서, 비국유기업으로 전환시켰다. 한편으로 시장경제의 기초를 확대하고, 다른 한편으로 많은 국유경제를 경쟁적인 업종에서 퇴출시켰다.

 

다른 하나는 주식제의 실시이다. 주식제개조는 소형국유기업을 풀어주는 정책을 전면적으로 추진하여 기본적으로 완성한 후에 시작했다. 국유기업의 주식제개조에서, 중요한 것은 국유부문이 서로 지분을 보유하는 것이 아니라, 민간자본과 외국자본을 국유경제독접분야에 진입하게 하는 것이다. 원래 국유독자기업이 공중기업이 되는 것이다. 이뿐 아니라, 주식제기업은 일반제조업분야에서 금융 보험등 서비스영역으로 확장되었다.

 

이상의 두 가지 점이 비로소 국유기업개혁에서 진정 돌파하고 성적을 얻은 분야이다. 맞다. 이런 심각한 변혁과정에서 일부 문제가 발생했다.

 

예를 들면, 내부인들이 공모하여, 국유자산을 헐값에 팔아버려서 사람들이 말하는 국유자산의 유실이 발생했다. 그리고, 주식제개혁후, 회사지배구조의 개혁이 뒤따르지 못하여 정부기업분리가 아직 실현되지 못했다. 이런 문제점들이 있기는 하였지만 개혁의 기본방향은 옳았다. 그리고 국유기업개혁을 부정하는 논조는 발붙이기 힘들다.

 

재산권개혁외에 국유기업개혁의 아주 중요한 문제는 바로 전술한 문건이 언급한 문제이다. 즉, 국가와 국유기업의 이익관계와 분배관계의 문제이다.

 

국가와 국유기업의 이익분배관계는 세수(稅收), 이윤(利潤), 차임(租金)의 세가지 경제범주로 표현된다. 세수는 정부가 서비스를 제공하는데 대한 보수이다. 이윤은 투자자에 대한 보답이다. 차임은 자원요소에 붙는 부담이다. 세가지의 합계가 기업경영총수입에서 원가를 공제한 부분이 되는 것이다. 계획경제조건하에서는 삼자의 개념이 서로 명확히 구분되지 않았다. 이윤은 전부 국가에 바쳤고, 지출은 모두 국가에서 부담했다. 국유기업의 세수, 이윤, 차임은 "죽처럼 한 솥에 섞여 버렸다" 국유기업은 이윤만 바칠 뿐, 국가에 세금은 내지 않았고, 더더구나 국가에 차임은 납부하지 않았다. 개혁개방이래로, 이개세(利改稅, 이윤을 바치던 것에서 세금을 바치는 것으로 변경한 것)와 분세제(分稅制, 중앙정부와 지방정부에 납부하는 세금의 분리)를 통하여 한 문제를 해결했다. 즉, 국유기업이 이익이 나든 손실을 보든 모두 정부에 세금을 납부해야 한다. 이렇게 하여, 세수와 이윤의 두 개념이 확연히 구분되었다. 이것은 이론적으로나 실무적으로 하나의 큰 진보였다. 당시 국유기업이 결손이 비교적 많았다는 것을 보면, 1994년에 분세제를 실행한 이후, 명확히 규정하게 되었다. 1993년이전에 건립한 국유기업은 잠시 이윤을 바치지 않는다. 현재 국유기업의 이윤은 크게 증가했고, 국가는 국유기업에 이윤을 국가에 바치도록 요구했다. 이것은 맞는 말이다. 다만, 이윤과 차임을 함께 섞고 있다. 이것은 전진이 아니라 후퇴이다. 왜냐하면 이렇게 혼동하기 시작하면, 나아가서 이윤과 세수도 혼동하기 때문이다. 일정한 의미에서, 이개세와 분세제가 후퇴하는 것이다. 그 이유는 다음과 같다:

 

이론적으로 보자면 같은 국가라고 하더라도, 국유기업에 대하여는 세가지 신분이 있다. 하나는 공공관리자, 하나는 출자자, 나머지 하나는 자원소유자이다. 세가지 신분이 서로 다름에 따라, 취득하는 이익도 서로 다르고, 취득하는 방식도 서로 다르다. 공공관리자는 세금을 거둔다. 출자자는 이익을 취한다. 자원소유자는 차임을 받는다. 세금납부와 이익분배는 모두 잘 알 것이다. 차임을 거두는 방식도 징세이다. 현재 국자위와 재정부가 국유기업으로 하여금 이윤을 바치라고 하였는데, 이것은 이윤과 차임이라는 두 가지를 혼동하고 있는 것이다. 왜냐하면 차임은 징세의 방식으로 수령하는 것이다. 이윤분배의 방식으로 수취할 수 없는 것이다. 이윤분배의 방식으로 차임을 거둔다면, 이윤과 세수가 다시 혼동되어 섞일 것이다. 이것이 후퇴가 아니면 뭐란 말인가?

 

더욱 중요한 것은 중국국유기업의 이윤은 주로 국유독점부문의 이윤이다. 국유독점부문의 이윤이 이렇게 많은 이유는 두 가지 비밀이 있다: 하나는 현대산업경제학으로 해석할 수 있고, 다른 하나는 중국특색이어서 현대산업경제학적이론으로 설명이 되지 않는다.

 

현대산업경제학 이론이 따르면, 독점부문이 초과이윤을 얻을 수 있는 이유는, 바로 그가 독점가격을 시행할 수 있기 때문이고, 가격을 균형가격보다 높게 설정할 수 있기 때문이다. 이렇게 한 결과는 한편으로 생산량이 감소하여, 사회복지의 손실이 초래되고, 다른 한편으로, 소비자잉여가 생산자잉여로 전환되어, 독점자의 이윤이 발생한다. 이 문제는 중국에 대량으로 존재한다. 전신부문의 고요금, 각종 묶음팔기가 이를 증명한다.

 

다만, 중국의 현실은 이것만으로 해석되지 않는다. 중국의 문제는 어디에 있는가? 독점가격이 높은데만 있지 않고, 자원요소가 저가라는데도 있다. 자원요소의 저가는 독점부문으로 하여금 원가는 아주 낮게, 이윤은 아주 크게 할 수 있도록 해준다. 현재 1톤의 석유에 국가가 거두는 자원세는 30위안이다. 1톤으 석유는 현재 얼마에 팔리는가? 국외에서는 석유가격인상의 수입에 국가가 최고 70%를 가져간다. 그리하여 석유부서의 고액이윤의 비밀은 국가의 대량의 차임을 점유하고 있다는 것이다. 문제의 황당함은 여기에 있다. 사람들은 그저 독점가격이 높다는데만 신경쓰지, 자원요소가 저가라는 것은 말하지 않고 있다. 그리하여, 중석유, 중석화는 국제유가가 올랐다는 것을 이유로, 당당하게 국가에 보조금을 요구하고 있다: 네가 석유가격을 통제하니, 네가 우리에게 보조금을 줘야한다; 정부는 이치에서 자신들이 딸린다고 생각하고 있다. 실제로 그런 것이 아니다. 독점국유기업은 국가의 대량의 아주 가치있는 자원을 독점하고 있다. 국가의 대량의 차임을 점유하는 것이다. 국가가 차임을 수취하지 않고, 오히려 보조금을 주다니, 이것이 황당하지 않으면 무엇이 황당한가?

 

여기에 비추어보면, <<잠행방법>>이 차임을 거두지 않고, 이윤을 바치도록 한 것은 합리성에 큰 의문이 든다. 아마도, 당사자들은 이렇게 변명할지도 모른다. 그들은 바치는 비율이 구분되어 있다. 10%, 5%, 0%의 세단계이다. 사실, 만일 문제의 실질을 혼동시켜버리는데, 이런 차이가 무슨 의미가 있는가? 이윤을 바치는 것은 투자자들이 결정한다. 차임을 거둘지 말지는 자원소유자가 결정한다. 국가는 투자자 겸 자원소유자의 지위에 있는데, 이는 서로 다른 개념이다. 현재 국가와 국유기업은 이익분배관계개혁에서 국가가 먼저 차임을 가져가야 한다. 차임의 경로를 통하여 독점국유기업의 이익을 빼내가서는 안된다. 차임을 가져가지 못한다고 이윤과 섞어버리게 되면 새로운 혼란이 일어날 뿐이다. 어떤 사람은 이렇게 말한다. 폭리세를 거두면 된다고. 사실 폭리세는 여전히 이윤에 대하여 거두는 것이다. 삼자를 하나로 섞은 것이다. 이것은 전진이 아니다.

 

현재, 국유자산예산개혁의 가장 기본적인 문제는 이(利), 세(稅), 조(租)의 세 가지를 나누는 일이다. 먼저 납세이고, 다음이 차임이고, 마지막이 이윤취득이다. <<잠행방법>.은 세 개념을 하나로 섞어서 표현하고 있다. 우리의 관원들은 아마도 경제학의 ABC를 더 배워야 하나보다. 그래야 이런 실수를 하지 않을 것이 아닌가?