11차5개년기간중의 외자정책 : 우회전? 좌회전?

작자: 상무부 연구원 여릉운(여릉운)

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세계경제의 자유화와 일체화의 발걸음이 가속화됨에 따라, 외국직접투자(FDI)가 중국경제에서 발휘하는 역할은 갈 수록 커지고 있고, 중국경제에서 가장 활발한 구성부분이 되었다. 중국이 WTO에 가입한 이후, 외자도입수량은 계속 안정적으로 성장하는 추세를 보인다.

 

이와 동시에, 근년들어 "중국경제의 명맥을 외자기업이 장악하고 있다"든지 "시장과 기술을 바꾸는 정책은 완전히 실패했다"는 등의 외자에 반대하는 목소리도 계속 나타나고 있다. 외자는 하룻밤만에 천사에서 마귀로 변신한 느낌이다. 이러한 '외자반대'의 조류에서 적지 않은 사람들은 "중국은 아직 외자를 필요로 하는가? 중국은 어떻게 외자를 도입하여야 하는가"를 고민하고 있다. 2006년 1월, 상무부의 관련관리는 확실하게 말했다. 외자는 중국에서 독점을 형성하지 않고 있고, 올해도 중국은 외자도입의 발걸음을 늦추지 않을 것이며, 목표는 600억달러로 고정했다고.

 

중국경제의 중요한 한 부분으로써 외자도입은 흔들릴 수 없는 방침임에 분명하다. 그러나, 이러한 '반외자조류'는 확실히 외자정책의 일부 문제점을 드러내고 있다. 개방정책을 적극시행하기로 한 11차5개년기간중에 중국의 외자도입정책은 어떻게 조정해야할 것인가?

 

1. 중국의 외자정책에 대한 냉정한 고찰

 

외자도입 20년동안, 중국은 이미 전세계 최대의 FDI유입국가의 하나가 되었다. 외국인투자는 이미 중국경제의 성장, 취업, 기술발전의 중요한 요소로 되었다. 외자기업은 중국의 전통적인 경영방식, 경영개념을 변화시켰고, 시장경쟁을 제고시키는 등의 측면에서 중요한 역할을 하였다. 중국이 외자를 이용한 과거의 행적을 더듬어보면, 3개의 큰 단계로 나누어볼 수 있다. 제1단계인 1992년이전에 중국은 비록 정책적으로 여러가지 외자와 화교자본을 장려하는 정책을 만들었지만, 진정으로 중국시장에 진입하는 경우는 많지 않았다. 제2단계는 1992년 등소평의 남순강화이후, 국내에서 경제발전이 새로운 정점을 향해가고, 대량의 FDI가 진입했다. 이 때의 FDI는 1991년에 비하여 배이상 증가하였고, 100억달러를 넘어섰다. 1996년에는 400억달러를 돌파했다. 제3단계는 2001년 중국이 WTO에 가입한 이후이다. 2002년부터 시작하여, FDI는 또 하나의 새로운 단계를 맞이하였다. 그 해에 바로 500억달러를 돌파하였다. 2004, 2005년에는 연속 600억달러를 돌파하였다. 중국은 개혁개방초기부터 2005년말까지, 외국인직접투자를 6300억달러 받아들였고, 외국인직접투자가 GDP에 공헌한 것이 40$를 넘어선다.

 

의심의 여지없이, 외자도입은 중국의 발전에 크게 기여했다. 그러나, 20여년의 실천경험은 중국인들에게 다음과 같은 것을 깨닫게 하였다. 외자의 중국에 대한 영향도 둘로 나누어서 보아야 한다는 것을. 이로써 사람들은 중국의 외자도입정책을 새로 생각하게 되었고, 외자도입정책의 실시과정에서 여러가지 '중국특색'의 잘못이 저질러 졌다. 특히 국내에서 성행하는 GDP실적을 우선시하는 배경하에서, 외자도입은 중국각급정부에 큰 유혹력을 가지고 있었고, 이런 유혹은 중국의 외자도입전략을 조정하는데 어려움을 겪게 하고 있다. 어떤 지방의 지도자들은 실적을 올리는데 급급하여, 조사연구도 없이, 과학적인 검토도 없이, 맹목적으로 실제에 부합하지 않는 외자도입목표를 요구하기도 한다. 이로써 실적을 평가하는 중요한 요소로 삼는다. 이런 목표를 완성하기 위하여 투자자의 신용도도 보지 않고, 투입산출구조가 합리적인지도 보지 않고, 환경보호에 문제가 있는지도 보지않고, 대문을 활짝열고 받아들이는 것이다.

 

국내에서, 외자정책은 이미 여러가지 도전을 받고 있다. 상무부의 최근 소식에 따르면, 2005년 외국인투자자들의 중국에 대한 투자방식은 분명히 변화하고 있다. 독자화의 발걸음을 가속화하고, 대형투자프로젝트가 증가하며, 다국적M&A가 급증하고, 공업영역에서 외자집중현상이 상승하고 있다는 등의 특색을 나타낸다. 국제적으로 현재 중국이 외자를 유치하는데에도 두개의 측면에서의 압력을 받고 있다. 한 측면으로는, 선진국의 자분이 얼마나 개발도상국으로 흘러들어갈 수 있을지 미지수이다. 다른 측면으로는, 아시아로 몰리는 자금중에, 자금투자대상은 중국뿐아니라, 한국, 아세안각국, 인도등이 있고, 분산되어 있는 형편이다. 게다가 동남아국가는 금융위기를 겪은 후에 외자정책을 조정하고, 투자환경을 많이 개선하여 중국과 경쟁하고 있다. 국제국내의 외자이용형세를 비교하면, 중국이 적시에 외자투자정책을 조정하는 것은 매우 중요하다.

 

개혁개방의 25년동안, 비록 중국의 외자유치능력을 많이 올라갔지만, 혁신능력은 아직도 박약하다. 중국의 경제총량은 증가하였지만, 경제의 자체통제능력과 안정성은 하락하였다. 중국의 경제성장속도는 매우 빠르지만, "지력"은 충분히 크지 못했다. 중국의 외자도입전략을 조정하고, 중국경제의 주체의식을 강화하는 것은 전환기의 중국이 부딛친 또 하나의 도전이다. 상무부 연구원의 다국적회사연구센터의 주임인 왕지락은 25년의 개혁개방을 거치면서, 중국경제사회발전은 새로운 단계로 접어들었다. 다국적기업이 비난을 받는 것은 중국이 앞으로 외자도입정책을 수정해야 한다는 것이다. 중국은 이러한 비난이나 의문에서 나타난 외자도입의 문제점들을 잘 대응해야 한다.

 

2. "질, 효율"의 동반하락

 

"일부지방의 와지도입 및 외자관리업무에서 아주 중요한 문제가 나타나고 있다. 이러한 문제는 바로 외자도입의 악성경쟁이다. 원가를 고려하지 않고, 우대정책을 남발하거나 개발구를 마구잡이로 건설하는 일이다. 토지를 너무 많이 차지한다. 어떤 지역에서 도입하는 외자는 에너지소모량이 크고, 환경오염이 심각하다" 왕지락은 이렇게 말한다.

 

이전의 외자도입업무에서는 일부지방에서 맹목적으로 외자도입'실적'만을 강조하다보니, 외자도입의 수량만 중시하고, 그 질은 경시되었었다. 이에 따라 자주 노동집약형, 자연자원집약형, 오염집약형의 산업이 중국에 들어왔고, 이로써 자연자원의 대량소모, 생태환경의 파괴를 불러왔다. 이로써 외자전략을 지속적으로 추진하기가 어렵게 만들었고, 외자도입에 있어서. 사람, 돈, 물건이 집중되지 않고, 흩어지고, 난립하며, 품질이 떨어지는 현상이 나타났다. 어떤 지방에서는 넓은 땅을 지정하고는 오랫동안 황무지로 놔두기도 한다. 어떤 곳에서는 위와 아래를 모두 속이는 현상이 벌어지고, 가짜를 진짜처럼 포장하기도 한다. 이로써 외자도입이 일종의 거품식의 이상한 길을 걷게 되기도 하였다. 어떤 지방의 지도자들은 외자도입에 대한 기본관념을 가지지 못하고, 단기행위에 치중하고, 급히 공을 세우려고 하여, 외자도입에서 "수염과 눈썹을 한꺼번에 밀어버리는" 우를 범하기도 하였다.

 

과거에 중국은 자본이 부족하여, 대량의 외자가 필요하였다. 그러나, 혁신과 에너지절약형사회를 주장하는 현재에 있어서는 외자도입정책도 이전의 외자수량을 중시하는데서 벗어나 외자의 질을 중시하는 것으로 바뀌고, 효율을 중시하는 것으로 바뀌어야 한다. 우리는 성장만 얘기하고 효율을 얘기하지 않는다든지, 수량만 얘기하고 질은 얘기하지 않고, 현재만 얘기하고 미래는 얘기하지 않아서는 안된다.

 

그래도 위안을 느끼는 것은, 중국의 국가거시조절정책이 현재 바뀌고 있다는 것이다. 상해시에서 신호를 보냈다. 11차5개년기간동안 상해는 외자이용에 있어서 수량과 질을 중시할 뿐아니라 사회효율제고에 더욱 중점을 두겠다고 하였다. 최근 중미경제관리연합회의에서 중앙은행행장인 주소천은 내수를 확대하는 것이 중국의 무역흑자를 감소시킬뿐아니라 중외경제불균형을 해결하는 처방전이 될 수 있다고 하였다.

 

3. "기술몰아내기현상"의 정상화

 

"시장으로 기술을 바꾸는" 정책이 오랫동안 실시되었다는데서 알 수 있듯이, 외자를 이용하는 하나의 동기는 선진기술이었다. 그러나, 리서치결과에 의하면, 외자가 중국에 가져온 기술은 대부분이 이미 도태되거나 도태과정에 있는 기술이었다. 중국사회과학원의 연구원인 왕춘법은 적어도 현재 FDI의 대량도입은 중국과학기술혁신이라는 질적인 도약을 가져오지 못했다는 것이다. 어떤 사람은 심지어, FDI에 따라 들어온 대량의 외국기술은 실질적으로 원래의 본토기술을 몰아내는 역할을 하였다는 것이다. 산업과 상업화의 각도에서 보면, 국외선진기술로 도입한 제품이, 국내의 현재기술로 생산한 제품에 대하여 치명적인 타격을 준다. 결과는 중국이 다국적기업과 경쟁하기 위하여는 그들의 기술을 사야 되고, 순환논법에 빠져, 중국은 계속 기술혁신에서 새로운 돌파구를 마련할 수 없게 된다. 더욱 문제인 것은, 도입하는 기술이 선진적인 것이 아니라는 것이다. 그러나 시장은 외자가 점령해버린다. 심천을 예로 들면, 1980년대초에서 1990년대 중반까지, 심천의 FDI의 주요 자금원은 홍콩, 대만등고, 동남아의 중소투자자였다. 비록 미국, 일본, EU의 국가에서도 투자하기는 했지만, 중소규모의 투자가 대부분이고, 기본적으로 노동집약형의 제조업, 예를 들면, 방직, 의류, 완구, 저급소비전자품등이었다. 하이테크제품은 거의 없었다. 전체적으로 보면, 이러한 기업의 기술수준은 중국기업 특히 국유기업에 비하여 그다지 높은 것도 없었다.

 

비록, FDI의 기술몰아내기의 장점과 단점에 대하여는 아직도 결론은 없다. 그러나 외자도입전략의 조정이라는 측면에서는 기술몰아내기현상을 정상화시켜야 한다는데는 대체로 공감한다. 오랫동안, 중국의 기술을 제고시키는데, 외국의 기술과 자본에 의지해야한다고 생각했다. 비록, 일본경제, 한국경제가 발전한 것이 기술도입의 기초위에서 이루어졌지만, 일본과 한국은 자본과 기술을 묶어서 들여오지는 않았다. 오히려 내자기업에게 상당한 독립성을 유지하도록 하는 선에서, 필요한 기술을 도입하고 배웠다. 외래기술과 본국자본이 유기적으로 결합되기를 원한다면, 반드시 혁신하면서 경험을 얻어야 한다. 이러한 도입의 과정이야말로 본국의 기술수준을 향상시키면서 민족브랜드를 만들 수 있게 된다. 일본과 한국이 자동차산업에서 모두 자신의 브랜드를 가지고 있는 것이 바로 좋은 예이다.

 

다국적기업은 기술몰아내기를 보통 다음과 같은 절차를 거쳐 실현한다. 현지기업이 다국적기업과 전후방관련을 통하여 기술을 얻는다; 인력자원의 이동으로 몰아내기현상이 일어난다; 시범과 모방을 통하여 몰아내기 현상이 일어난다. 중국은 본토기업의 기술도입능력을 향상시킴으로써, 그리고 다국적기업으로 하여금 중국내 연구개발센터를 설립하도록 함으로써, 본토기업과 다국적기업간에 유기적인 협력이 이루어지도록 함으로써 기술발전을 이루어야 한다.

 

4. 양호한 법제환경의 조성

 

중국이 외자를 도입하는 요소중에는 저렴한 생산요소와 시장잠재력이 가장 중요한 두가지이다. 최근 몇년동안 외국인투자자들이 중국의 투자환경에서 중시하는 것은 이미 우대정책이 아니라 법률집행, 산업정책, 기술표준등의 측면이다. 중국이 법률제도를 완비하고, 집법능력과 수준을 증강시키고, 관리감독의 투명도를 제고하고, 행정관리시스템을 개혁하며, 각종 체제개혁과 시스템혁식등을 이루어야 한다는데 대하여 보다 강하게 요구하고 있다. 국제적인 자본유동의 추세에서 보면, 중국은 외자를 도입하는데 법률체계를 더욱 완비하여야 하고, 외국인투자정책과 법률을 안정적이고 연속적이고 예측가능하며, 실행가능하게 유지하여야 한다. 이로써 외국인투자에 대하여 통일적이며, 안정적이고, 투명하고, 예측가능한 법률환경과 정책환경을 조성해야 한다. 다른 측면으로는, 법제관념을 강화시켜야 한다. 이로써 공개적이고, 공정하고, 투명하며, 깨끗하고, 근면하고, 실제를 중시하며, 효율이 높은 정부가 되어야 한다. "법률환경우선" 전략을 채택함으로써 시정경제법률시스템의 건립을 가속화하고, 대대적으로 외상투자의 법률환경을 개선하는 것이 외자이용업무에서 가장 중요한 일이다.

 

중국이 WTO에 가입한 이후, 다국적M&A, 지분양도등 새로운 투자방식이 외상투자의 중요한 방식으로 되었다. M&A라는 국제자본이동의 중요한 방식에 적응하기 위하여, 빠른 시일내에 법률과 시행세칙을 만들 필요가 있다. 이것은 새로운 세기에 중국이 외자를 대량으로 도입하는데 필요할 뿐아니라 외자의 수준을 높이는데도 매우 중요하다. 더욱 중요한 것은 그것이 중국에서 대중형국유기업을 개조하는 가장 좋은 방식이 될 것이라는 점이다.

 

동시에 중국은 빠른 시일내에 외자M&A리스크방지시스템을 갖추어야 한다. <<반독점법>><<반부정당경쟁법>>등 관련법률법규를 제정하고 완비하는 외에, 중국의 상황에 맞는 인수합병행위의 평가쳬계와 표준을 갖추어야 하며, 내용에는 외자M&A의 산업안전과 국가안전에 미치는 영향을 고려하도록 하며, 외자가 독점적인 시장지위를 갖지 않도록 하며, 외자M&A가 산업구조개선에 도움이 되도록 하고, 외자M&A가 국유자산유실의 결과가 나오지 않도록 하여야 한다.

 

5. 내외자공평경쟁을 중시

 

이전에 중국이 제정한 투자장려정책은 많은 경우에 외국투자자에게만 적용되고, 내국투자자에게는 적용되지 않았다. 이것은 일정한 정도로 시장을 왜곡시켰다. 결과로 내국투자자를 배제하고, 외자의 질이 떨어지며, 국가이익이 해를 입게 되었다. 결과적으로는 외자도입의 당초목적도 달성하지 못하게 되었다. 심지어 내자가 여러가지 수단을 동원하여 외자로 변신하여, 다시 국내로 들어오는 현상도 있었다. 만일 국내투자자에게도 동일한 우대혜택을 주었따면, 국내기업도 동일한 유리한 조건을 가질 수 있었고, 본토기업의 경쟁력도 큰 폭으로 증가되었을 것이며, 내외자기업의 공정한 경쟁환경이 이루어졌을 것이다. 그러므로, 내자와 외자에게 동등한 조건을 마련해주는 것은 긴요하다. 시장진입, 세수우대, 대출조건등에서 모두 동일하게 취급하여야 한다.

 

국내의 일부 장기독점업종에서는, 장기간의 경쟁결핍으로, 효율이 외국의 동종업계에 비하여 형편없이 낮은 경우가 있다. 그러므로, 이런 업종은 대외개방전에 반드시 내자에게 개방하여야 한다. 독점성이 강하고 국유기업위주이며, 경쟁이 결핍된 업종은 빨리 시장을 개방하고 필요하면 경쟁을 보호하는 법률, 법규를 제정하여야 한다. 경쟁력을 높임으로써, 개방으로 인한 압력을 최소화하고 대외개방이 가져다주는 기회도 잡을 수 있다. 이렇게 하여야만 시장의 효율을 제고시키는데 유리하고, 중국국민경제의 발전과 국가경쟁력을 제고하는데도 유리하다. 세계M&A연구센터 사무총장인 왕위는 외자도입시 반드시 중국내 본토기업과 공평하게 대우하는 것을 고려햐여야 한다. 외자와 국유기업이 모의하여 국유자산이 유실될 위험과 독점이 형성될 위험을 경계해야 하고, 외자가 국가경제안전에 위협을 주지 않도록 하여야 한다고 말한다.

 

다른 측면으로, 국가발개위는, 중국이 비록 외자도입에서 우세하지만, 무시할 수 없는 점은 외자도입과 동시에 대량의 수입할 수도 재생될 수도 없는 자원이 소비된다는 것이다. 만일 이 점을 주의하지 않는다면, 중국의 외자도입전략은 지속가능한 발전전략이라고 볼 수 없다. 새로운 발전관을 가지고 경제발전모델을 만들어야 한다. 국가경제안전을 중시하여야 하고, 큰 폭으로 외상투자관리시스템을 개선하고, 대폭으로 외자도입권한을 하급기관에 위임하며, 심사허가절차를 간소화하고, 투자환경을 개선하는데 주의하여야 한다.