농민의 토지재산권은 어떻게 보호할 것인가

글: 중국청년보

 

과거 30여년동안 중국의 도시화는 큰 성취를 거두었다. 동시에 정부는 농민토지를 염가에 수용하여, 그 용도를 변경시킨 후, 토지의 가치를 끌어올린 후 대부분의 수익을 가져갔다. 이 수익중 일부분으로 도시의 인프라시설을 건설했고, 도시규모를 확장시켰으며, 심지어 정부의 재정적자도 메꾸었다. 이 과정에서, 농민들이 얻은 것은 아주 적었다. 개략 토지가치증가분의 5% 내지 10%에 불과할 것이다.

 

이렇게 계속되면, 심각한 일련의 결과가 나타날 것이다.

 

먼저, 농민은 토지가치증가분에서 자신들이 마땅히 누려야할 수익도 갖지 못하게 된다. 그리하여 도농간의 빈부격차는 갈수록 커지게 될 것이다. 또 다른 한편으로, 농촌소비는 시종 낮은 수준을 배회하게 되어, 내수를 효과적으로 확대시킬 수도 없다. 그 다음으로 토지징수보상이 지나치게 적어서, 토지사용비용이 별로 많이 들지 않는다. 그리하여, 맹목적으로 도로나 광장등을 만들어 토지자원을 낭비하는 것도 막을 수 없고, 일부 효율이 낮은 기업이 도태되지도 않는다. 이는 산업구조조정과 전환발전에 불리하다. 셋째, 낮은 보상으로 인한 지방정부와 농민의 갈등 내지는 대항이 중국사회에서 통상적인 상태가 되어 버렸다. 넷째, 토지를 잃은 농민들이 대량으로 출현하는데 도시에서는 이를 흡수할 수 없다. 그 결과 가볍게는 사회치안이 파괴되고, 심하게는 유민현상으로까지 발전하게 된다. 마지막으로 지방정부의 부패가 가중된다.

 

많은 곳에서 이런 도시화모델은 이미 뿌리깊게 발전모델로 자리잡았다. 그러나 이제는 역사를 바꾸어야 할 시기가 되었다. 원자바오 총리가 얼마전에 있었던 중앙농총공작회의에서 이렇게 말했다: 농민의 토지재산권을 희생시켜 공업화도시화의 비용을 줄여서는 안된다. 토지도급경영권, 택지사용권, 집체수익분배권등 법률이 농민에게 부여한 합법적인 재산권은 그들이 이것을 가지고 기본적인 보장을 하는데 필요하든 아니든, 그들이 농촌에 남아 있든 도시로 들어가든, 그 누구라도 농민의 토지수익분배비율을 높이는 권리를 박탈할 수는 없다.

 

그리하여 공업화 도시화의 발전과정에 농민의 토지재산권을 희생시키지 않기 위하여는 첫째, 각급 정부가 반드시 이같은 '토지수익'에 의존하는 병폐를 버려야 한다. 염가로 토지를 점용함으로써 도시 및 공업확장에 드는 비용을 줄여서 발전하려는 방식의 폐해를 명확히 인식해야 한다. 생각이 바뀌지 않으면 기존의 관성을 버리기 어렵게 된다. 당연히 생각이 바뀌는 것만으로는 안된다. 정부의 기능도 반드시 변경시켜야 한다. 정부에서 만일 GDP를 늘이는 것을 최대의 임무로 생각한다면, 토지를 활용하려는 생각을 버릴 수 없게 될 것이다. 기능의 변화는 권력의 삭감을 수반하게 된다. 이외에 농민의 자치권을 확대시키고, 자치범위를 확대시켜야 한다. 그리고 농민의 공공사무에 대한 정치참여의식과 참여권리도 제고시켜야 한다. 마지막으로, 중앙과 지방의 재정세수체계를 개혁하여 지방에 안정적인 세원을 보장해주어야 한다. 객관적으로 지방정부가 토지재정에 지나치게 의존하지 않아도 되도록 해주어야 한다.

 

상술한 조치는 농민의 처지를 개혁하는 효과가 비교적 철저하다. 그러나, 시간이 필요하다. 이외에 농민권익을 직접적으로 보호하는 한 가지는 농민수익분배비율을 제고시키는 조치이다. 즉, 농민의 토지에 대한 처리권을 부여하는 것이다. 이를 위하여, 정교하게 제도개혁방안을 설계해야 하고, 관련 법률제도를 제정해야 한다.

 

현재 토지징수제도는 먼저 농촌의 집체토지를 국유로 바꾸어야 비로소 시장에 나올 수 있다. 이 과정에서, 농민은 토지소유권이 없고, 게다가 토지징수과정에서 민주와 감독이 결핍되어 있어, 각급정부와 관리는 여러가지 이유를 들거나 혹은 아예 이유를 찾지도 않고, 농민의 토지사용권을 취소시킨다. 이렇게 하여 농민은 토지양도후의 대부분 가치증가분의 수익을 획득할 수 없다. 이를 보면, 가장 이상적인 방법은 농지를 직접 시장에 내놓을 수 있게 하는 것이다. 국유라는 이 단계를 거치지 않는 것이다. 농민이 직접 시장을 상대하는 것이다. 이는 실제로 농민의 집체토지에 대한 처분권을 부여하는 것이고, 이를 통하여 농민의 토지소유권을 인정하는 것이다. 소유권의 핵심은 재산에 대한 처분권이기 때문이다.

 

만일 농지를 직접 시장에 내놓는 것을 할 수 없다면, 그 차선책을 찾아야 한다. 정부가 농민토지를 징용할 때, 상용으로 전환될 농업용징 ㅔ대하여 보상금지급에 있어서 '시장매커니즘'을 활용하는 것이다. 즉, 토지가치증가후의 시장가격에 따라 농민의 토지에 대한 보상기준을 끌어올리는 것이다. 동시에 토지를 잃은 농민의 직업전환에 소요되는 비용도 보상하는 것이다. 또 다른 측면으로, 정부의 토지출양금에 대한 관리를 규범화하여, 토지출양수익을 공공제품에 투입하고, 이를 법률로 고정시키는 것이다.

 

합리적인 토지징수보상과 수익분배비율이 건립되는 것이 농민의 토지재산권을 보호하는 관건이다. 중국경제가 크게 발전한 후, 농촌에 대하여 추가적인 개혁을 하려면 반드시 농민권익을 보호하는 것을 위주로 하여야 한다.