중국의 급증하는 골프장

 

글: 강용(姜蓉)

 

최근 들어 국토자원부는 다시 한번 골프장건설을 정리정돈하겠다고 발표했다. 그러나, 실질을 보면, 이런 정리정돈은 실로 ‘진퇴양난’인 격이다.

 

7년전, 골프장건설이 금지된다; 7년이 지난 후 골프장의 수는 오히려 5배가 늘었다; 전국의 골프장수량은 170여개에서 1000여개로 급증했고, 북경주변의 골프장면적을 합치더라도 선무구(宣武區)면적의 5배에 해당할 정도이다.

 

심사허가가 혼란한 가운데, 골프장건설금지령은 사실상 무용지물이 되어버렸다.

 

골프장수량이 급증하자 관련부서에서 주목하기 시작했다. 국토자원부에 따르면, 2011년의 토지관련행정집행의 주요한 목표가 바로 전국골프장의 수량을 확인하고, 위법하게 점용한 경작지를 정리정돈하는 것이라고 한다.

 

해남성골프장협회 부주석 겸 아룡만골프장 총경리인 천야슝(陳亞雄)은 중국의 골프장발전단계를 3단계로 나눈다: 1984년 광동성에서 중국최초의 골프장인 중산온천(中山溫泉)골프장이 탄행한 후, 골프장은 1984년에서 1994년까지 초기발전단계를 거친다. 이 10년동안 전국에는 9.5개(18홀을 1개로 치면 그중 1개는 9홀이었음)의 골프장이 나타난다; 1995년부터 2003년까지는 발전이 비교적 신속했던 기간이다; 2004년이후는 발전이 가장 빨랐던 기간이다.

 

2004년이후 골프장은 실제로 회색지대에 놓이게 된다. 토지자원의 희귀성과 부동산의 급격한 발전으로 2004년초, 국무원 판공청은 <<골프장의 신규건설을 잠정적으로 정지하는데 관한 통지>>를 발표하고, 거기에는 2004년 1월 10일부터, 지방각급정부, 국무원 각부문은 일률적으로 신규 골프장건설프로젝트를 허가해서는 안된다고 규정한다.

 

금지령이 발표될 때까지, 전국의 골프장수량은 개략 178개였다. 그중 북경에만 38개가 있었다. 18홀을 기준으로 60헥타르 내지 80헥타르를 차지한다고 보면, 당시 북경골프장의 점용면적은 선무구 2개에 해당하였다.

 

골프장은 토지자원을 대량으로 점용하게 됨에 따라 국가유관부서에서 주목하기 시작한다. 그러나 7년이 지났지만, 이 금지령은 골프장의 지속적인 발전을 막지 봇했다. 2010년 년말까지 전국에는 이미 600여개의 골프장이 완공되었고, 여기에는 현재 건설중이거나 연습장으로 지은 것은 포함되지 않았다. 동명국제체육발전공사의 총재인 쑤바오청(蘇寶成)이 추산한 바에 따르면, 전국의 골프장수량은 1000개가 넘는다. 북경지역에만 100여개가 있다. 금지령은 골프장의 수량을 줄이지 못했을 뿐아니라, 오히려 금지령이 반포된 후, 전국의 골프장수량은 야만적인 성장상태를 보인다.

 

금지령이 왜 유명무실하게 되었는가? “이는 감독매커니즘과 관련있다.” 만류(萬柳)골프구락부의 총경리인 잔궈용(詹國勇)의 말이다.

 

위에 정책이 있으면 아래에는 대책이 있다. 각지방에서 나타난 골프장은 대부분 ‘체육공원’ ‘레저공원’ ‘생태공원’등의 명목으로 건설되었다. “공상등기와 세무등기만 하면 영업할 수 있었다” 천야슝의 말이다.

 

골프장을 건설하는데 관하여 어느 기관에서 어떤 절차를 거쳐야 하는지를 규정하고 있지 않으므로, 자본유치를 위하여, 이들 골프장은 서로 다른 급별, 서로 다른 부서에서 각각 허가를 내주게 된다.

 

이는 골프장건설허가에 독특한 특색이다. “많은 부서가 골프장허가를 내줄 수 있다. 위로는 국무원각부, 위원회, 협회부터, 중간에는 각급 지방정부, 아래로는 촌민위원회까지 자체적으로 골프장을 심사허가했다.” 북경임업대학 골프교육및연구센터 주임인 한례바오(韓烈保)의 말이다. 그는 2005년 8월에 국토자원부의 위임을 받아, 전국의 골프장에 대하여 조사연구를 진행한 바 있다.

 

중국의 최초 골프장인 중산온천골프장은 당시 대외경제무역부의 비준을 받았다. 1990년 북경아시안게임 골프시합을 위하여 북경시정부는 북경골프구락부를 비준한다; 그리고 북경시 창평구 사하(沙河)의 골프장은 그 촌의 촌민위원회의 허가를 받는다. “심사허가기관이 없었으므로, 합법적인 정부기관의 비준만 받으면 합법으로 봐야 하는가?” 한례바오는 조사연구보고서에서 이런 문제를 제기했다. 그러나 주무부서에서는 그다지 중시하지 않는다.

 

2010년 10월, 국가발개위, 국토자원부, 주방및성향건설부등 7개부서는 공동으로 “골프장건설상황조사를 전개하는데 관한 통지”를 발표한다. 이전에, 중국공상련 부주석인 순안민(孫安民)은 북경과 같은 대도시의 골프장건설에 대하여는 반드시 조사연구를 거쳐 심사허가제도를 강화해야한다고 건의한 바 있다.

 

그런데, 사실은 골프장은 여러 부서의 관리감독을 받지만, 어느 한 부서도 나서서 이 일을 주관하려 하지 않는다는 것이다. 그 결과 골프장은 ‘금지하지만 관리감독하지 않아, 계속 발전하는’ 국면이 형성된다.

 

이를 정부에서는 모르고 있을까? 업계내의 보수적인 추산에 따르면, 골프장에서 공무원의 수가 20%이상을 점할 것이라고 한다. 금지는 하지만 관리감독하지 않는 것이 골프장의 비정상적인 발전의 근본원인이다.

 

심사허가가 혼란스러운 가운데, 골프장은 곳곳에 우후죽순처럼 생겨나고 있다. “엄격한 정책만으로 해결할 수 있는 것은 아니다.” 천야슝의 말이다. “기본적으로 골프장의 건설은 모두 관련기관의 묵인이 있었던 것이고, 서로 다른 역사적 배경이 있는 것이다.”

 

촌민위원회에서 비준한 골프장을 조사하면서 발견한 것은, 이 골프장부지가 원래는 쓰레기장이었다는 것이다. 주변의 촌민들에게 많은 환경오염을 발생시켰다. 촌민들이 여러 번 정부에 요청하였으나, 정부에서는 이를 해결할 자금이 없었다. 어쩔 수 없이, 촌민위원회는 스스로 나서서 투자자와 “녹지를 명목으로 하나, 실제로는 골프장을 건설하는’ 투자계약을 체결하게 된다. 투자자에게 녹지에 투자하라는 것은 비현실적이다. 골프장을 비즈니스프로젝트로 개발하는 것은 정부의 환경개선비용이 부족한 측면을 보완할 수 있고, 투자자들에게도 이익을 획득하게 할 수 있다. 이렇게 하여 촌민위원회가 골프장건설을 허가하는 선례가 생긴 것이다.

 

북경의 영정하(永定河)는 골프장생태회랑이며, 이는 윈윈의 전형적인 모델이다. 상류지역의 환경파괴로 영정하는 30년간 강물이 흐르지 않게 된다. 2000년경, 무분별한 모래채취로 영정하는 북경 황사의 주요원인이 된다. 그리하여 정부에서 골치아파하는 문제로 등장한다. 그런데, 이를 해결하려면 자금이 너무 많이 들었따. 그리하여 투자를 유치하면서 골프장이 대량의 나무를 심게 되어 영정하의 문제를 해결하는 우선적인 선택방안이 되어버린다. 지금까지 영정하에는 모두 7개의 골프클럽이 들어섰다. 만일 18홀로 계산한다면 영정하에는 모두 17개의 골프장이 있는 셈이다.

 

마찬가지로, 북경시 사환과 오환 사이의 도시녹화지대에도 대량의 골프장이 산재해 있다. 이들 골프장이 건설된 원인도 영정하와 유사한다: 만일 녹화지대를 건설하려면 대량의 자금이 드는데, 그후에 사후관리를 하지 않으면, 바람과 모래로 뒤덮이게 될 것이다. 각 지방정부는 이 때문에 골프장을 고려하게 된다. 만류골프장은 이렇게 나타난 것이다. 골프장은 정부가 녹화문제를 해결하는 ‘총명’한 선택이 된다.

 

이것이 아마도 정부에서 ‘골프장의 위법용지를 정리정돈’한다고 말하는 이유일 것이다. 지금까지 국토자원부에서 공개적으로 위법용지라고 인정된 골프장은 기본적으로 모두 경작지를 위법하게 점용한 것이다. 이와 반대로 정부에서 자금유치한 골프장 예를 들어 영정하의 골프장에 대하여는 사적으로 ‘높은 평가’를 내린다. 이것이 바로 관리감독을 어렵게 하는 점이다.

 

이전에 어떤 매체에서 보도한 바 있다. 전국에서 10개의 골프장만이 합법적이라고. 잔궈용은 금지령이후, 엄격하게 규정에 따라서 집행한다면, 전국의 거의 모든 골프장이 토지사용에서 위법을 저지른다고 할 수 있을 것이라고 한다.

 

“미래의 골프장에 대한 규획에 대한 일정이 나와야 한다.” 북경골프운동협회 상무부비서장 판웨(范越)의 말이다. 골프장을 영원히 무적(無籍)으로 남겨둘 수는 없다. 천야슝은 장기적이고 산업을 고려하는 측면에서 골프장의 발전을 계획해야 하고, 진입장볍과 용지제한을 명시하며, 골프장관리감독에서 여러가지 관련정책을 마련해야 한다. 말로만 금지한다고 하고 감독하지 않는 것은 차라리 금지하지 않으면서 감독하는 것보다 훨씬 폐단이 크다.