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중국의 법률/새법률법규

반독점법의 탄생경위

by 중은우시 2007. 9. 3.

글: 온수(溫秀)

 

2007년, 반독점법이 마침내 더 이상 약속을 어기지 않았다. 8월 30일, 반독점법초안이 제10기전인대 제29차회의의 표결로 통과된 것이다.

 

전과정을 살펴보고, 반독점법입법에 깊이 참여했던 전문가소조(전문가소위원회) 소속 전문가이면서 북경대학 경제법연구소소장인 성걸민(盛杰民) 교수는 이렇게 평가했다: "이 법은 아마도 결점이 많을 것이다. 그러나 이런 결점이 바로 중국시장경제발전과정이 단계적이라는데서 오는 것이 아니겠는가. 아마도 국제관례와는 다른 점들이 여러 군데 있을텐데, 이것은 바로 중국의 독특한 국가상황과 발전의 단계성에서 오는 필연적인 것이다."

 

1980년대말부터 1990년대초까지 20여개국가에서 반독점법을 제정했으며, 그중에는 시장경제로의 과도기에 있던 전사회주의국가들도 포함된다. 예를 들면, 러시아, 헝가리, 폴란드등이 그들이다. 당시 전세계에는 이미 거의 100개의 국가가 자신의 "경제헌법"인 반독점법을 가지고 있었다.

 

그러나, 시장경제를 막 시작한지 얼마되지 않은 중국은 반독점법을 제정할 "물질적 기초"가 형성되어 있지 않은 편이었다.

 

"당시 국민경제에서 아직 현저한 경제적 독점현상이 나타나지 않았습니다. 비록 다칭(大慶)과 같은 과두기업도 화북, 승리등 수십개의 실력이 상당한 경쟁자를 가지고 있었습니다"

 

성걸민은 이렇게 회고한다: 당시 국내에는 확실히 일부 독점과 관련된 경쟁제한행위가 존재했었다. 예를 들면 공기업의 강제거래행위는 독점지위를 이용한 것이었다. 끼워팔기, 불합리한조건의 부가, 담합의 현상이 시시때때로 나타났다.

 

1994년초, 반독점법이 태동했다. 제8기 전인대상무위원회는 입법계획의 일정표에 반독점법을 포함시켰다. 이후 경제무역위원회와 국가공상행정관리총국으로 하여금 책임지고 초안을 만들도록 하였다.

 

"반독점법은 경쟁질서를 규범화하는 전제하에서 형성되는 것입니다" 성걸민의 말이다. "반독점법은 시대의 산물이다"

 

그해 5월, 반독점법 공작소조와 기초소조(起草小組, 초안작성소위원회)가 정식 설립되었다. 2000년 6월, 기초소조는 대량의 조사연구를 거쳐 이미 여러번 초안을 바꾸었고, 처음으로 반독점법 의견징구본을 만들어, 각 부서에 보내어 의견을 요청하였다.

 

이때까지 기초소조의 일은 일단락되었다. 그러나, 당시 중국은 막 계획경제에서 시장경제로 변환하는 중이었으므로 무엇이 진정한 시장경제인지, 무엇이 경쟁인지, 무엇이 경쟁규칙인지, 경쟁을 왜 법률로 규제하는지에 대하여 사람들은 분명하게 인식하지 못하고 있었다. 내외자기업의 독점행위는 아직 심한 정도에 이르지 않았다. 그러나, 행정적 독점은 반부정당경쟁법으로 규제받고 있었다. 그리하여, 반독점법을 만드는 것이 그다지 시급한 일로 되지는 아니하였다.

 

그러나, 경제무역위원회와 국가공상행정관리총국이 만든 기초소소는 일을 착실하게 진행하고 있었다. 이리하여 반독점법을 초안하는데 충분한 조문과 이론을 마련하였다.

 

2005년 3,4월 사이에, 성걸민은 액치무균포장업계에 대한 리서치를 마친 후, <<다국적기업의 중국내 반경쟁행위를 실시하는데 대하여 주의하여야 한다>>라는 제목의 보고서를 제출했다. 이후, 국가공상행정관리총국은 내부간행물에서 IT, 촬영현상, 타이어, 액체무균포장등업종의 반경쟁적행위에 대하여 보고서를 만들고, 나중에 미디어에서 널리 인용하게 되었다. 일시에 다국적기업은 여론의 벼랑끝으로 몰려버렸다.

 

이때는 이미 중국이 WTO에 가입한지 4년이 흐른 때였고, 반독점법을 입법하겠다는 것은 WTO가입시의 양허사항의 하나였다.

 

국제사회도 중국의 반독점법에 대하여 아주 많은 관심을 기울였다. "와국자본들은 중국에서 투명하고 공정한 경제질서가 형성되기를 희망합니다. 그리고 자기의 경쟁규칙과 경쟁문화가 중국의 입법에 영향을 미쳐 규범과 질서가 마련되기를 바랐습니다."

 

사실상, 당시 확실히 일부 다국적기업은 정책의 빈틈을 헤집고 반독점법이 없는 틈을 타서 강제거래, 차별대우등의 방식으로 큰 돈을 벌었다. "어떤 기업은 본국에서 반독점으로 제소받은 바 있고, 유럽에서도 조사받은 바 있고, 한국, 일본등에서도 규제되고 있는 방식을 중국에서는 아무런 기탄없이 시행했습니다" 성걸민은 이에 대하여 아주 절감하여 말했다.

 

"그러나, 이것때문에 반독점법이 다국적기업을 규제하기 위한 것이라고 하면 너무 편파적입니다. 반독점법의 제정은 자원배치를 조정하고 소비자복지를 보호하는 것입니다. 중국이 외자를 유치하는 정책은 이로 인하여 변경되지 않을 것이며, 오히려 시장환경을 개선하는데 새로운 계기가 될 것입니다"

 

이 기간동안 2003년 국무원은 기구조정을 했다. 국가경제무역위원회는 찢어져서 발개위, 상무부, 국자위로 흩어졌다. 그리하여, 상무부와 국가공상행정관리총국이 반독점법의 입법을 주재하는 새로운 국면이 나타난 것이다.

 

2005년 2월 6일은 중국반독점법 입법역사상 중요한 이정표적인 의미를 지닌다. 이때 반독점법심사수정영도소조, 기초소조 및 전문가소조를 구성한 것이다. 이번 회의는 반독점법을 그 해의 입법계획에 포함시켰다. 11년이 지나서 개혁개방과 시장경제가 심화발전함에 따라 반독점법의 제정은 드디어 가속을 얻게 된 것이다.

 

"행정성독점조항이 삭제되면 집법기구는 독립적인 권위있는 기구가 될 수 없습니다. 저는 그만두겠습니다" 평소에 온화하던 성걸민의 이 말은 다른 사람들을 놀라게 하였다. 2006년, 행정성독점에 관한 장(章)을 삭제하자는 의견에 대하여 성걸민은 입법부서의 현실과의 타협과 양보를 도저히 받아들일 수 없었다.

 

2005년의 버전에서는 행정성독점에 대하여 상세한 규정을 두었었다. 초안에는 심지어 반독점집법기구가 직접 독점행위에 대하여 조사처벌할 수 이도록 하였다.

 

당시 일부학자는 반독점법은 목표를 경제독점에 집중시켜야 하며, 행정독점은 본질적으로 과도적으로 나타나는 현상이므로 이것은 경제체제개혁, 행정체제개혁 내지 전체 정치체제개혁을 통하여 해결되어야 한다고 주장했다. 반대자들은 날카롭게 공격했다. 행정독점이 깨지면 그들은 이전의 업무방식을 지속할 수 없다고 생각하였던 것이다.

 

많은 이해관계자들이 행정독점에 대한 입법에 대하여 두려워한 나머지 이해를 잘 못한 점이 있었다고 성걸민은 본다. "정부의 모든 경쟁제한행위가 모두 독점행위로 규정되는 것은 아니다. 그저 권리를 남용한 경쟁제한행위만이 반독점법의 규제를 받는 것이다. 그리고 자원낭비를 방지하고, 과도한 경쟁행위를 방지하기 위하여 만든 경쟁제한조치는 정당한 것이다"

 

성걸민은 한때 강력하게 행정독점을 회피하는데 반대했다. 그후에 현실에 대한 이해가 깊어지면서 그의 관점도 크게 변했다. "어느 한 법률이 모든 짐을 지고 갈 수는 없는 일이다. 반독점법은 깃발이자 선전으로서 역사적인 사명을 다하는 것이다. 그러나, 반독점과정에서 더 깊이있는 이슈를 해결하는데는 아직 시간이 더 필요하다"

 

성걸민이 받아들인 또 하나의 현실은 독립집법기구를 두지 못한 점이다.

 

"집법기구설치문제에 대하여는 토론하지 않는다" 입법초기에 국무원의 관련고위층은 이렇게 말한 바 있다. 입법소조의 구성원들은 각각 상무부, 발개위, 국가공상행정관리총국에서 왔으므로, 각자 서로 다른 입장이 있어 이 문제에 대하여는 대치할 것이었기 때문이다.

 

그러나, 집법기구와 업종관리부서의 병립문제는 여전히 많은 반대에 부닥쳤다. 특히 초안에서 "반부정당경쟁법은 현급이상의 주관부서에서 집행하고, 다른 법률법규에 규정이 있으면 그에 따른다"고 하였다. "이것은 법집행을 아주 곤란하게 할 것이다. 공상부서에서 업계의 부정당경쟁행위를 조사할 때, 다른 법률법규는 아마도 무의식중에 방패로 등장할 수 있을 것이다"  제3차심의때 이 조항을 삭제한 것은 큰 발전이었다. 그러나, 취소후에 도대체 어떻게 처리할 것인지는 역시 새로운 문제이다.

 

2006년 6월, 반독점법 초안이 처음으로 전인대 상무위원회에 제출되었다. 제1차초안과 비교하여 제2차초안에는 주로 6가지 조항이 새로 규정되었다.

 

국유기업의 독점에 대한 논쟁에 대하여, 수정된 출발점은 "경영자의 과도한 집중으로 형성된 독점은 방지하여야 하고, 국내기업이 법에 따라 합병하여 대형화하고, 산업의 집중도를 높이는 것은 가능하게 해주어야 한다"는 것이었다.

 

이런 방식은 중국인의 법제관념에 대한 일종의 타협이었다. "국외에서 국가안전에 영향을 미치는 업종과 기업은 특수대우를 한다. 그러나 그들은 실제적으로 일에 따라 처리하는 방식을 취한다. 그러나, 중국에서는 종이에 쓴 글을 더욱 의지한다" "그들의 법률에 대한 이해력을 믿는다면, 이런 보호는 일정기간, 일정분야에서의 보호이다. 이 기회를 잡아 대형화하여야 하지 이를 보호막으로 삼아 안주해서는 안된다"

 

또 다른 촛점은 외자였다. 외자의 국내기업 M&A 혹은 다른 방식으로 경영집중이 되는데 대하여(즉 기업M&A), 국가안전에 관련되면, 국가의 관련규정에 따라 심사(제29조)하도록 되어 있다. 경영집중에 관한 심사기준도 촛점의 하나였다.

 

시장의 형세는 순식간에 변하는 점을 고려하여, 제2차심사때도 이 기준은 나오지 않았다. 그리고 국무원에 위임하여 해석하고 규정하도록 하였다.

 

이에 이르러, 행정독점, 집법기구, 국유기업특수성, 외자M&A등 골치아픈 몇 가지 이슈들이 대체로 해결되었다. 바로 이런 상황하에서 8월 30일, 반독점법의 제3차심의는 별다른 문제제기없이 통과된 것이다.  

 

반독점법의 심의과정이 물권법에 비하여 순조로왔던 점은 오히려 의외이다. "공기업은 소비자의 이익을 생각지 않는다. 아무런 기탄없이 침범한다. 심지어 반독점법이 제정되기 전날에도 어떤 업종협회에서는 공공연히 독점협의서를 체결하였다" 그러나, 이제 반독점법이 제정되었고,