[중국법] 공무원법 제정의 몇 가지 문제

중국의 입법기관인 전인대는 2005년 4월 27일 공무원법초안을 통과시켰다. 향후 공무원법의 제정에 있어서 주요한 몇가지 이슈를 전인대가 정리한 문건이 있어서 소개한다.

 

[제목] 공무원법의 몇개 문제

[작성자] 무증(武增) 전국인민대표대회 상임위원회 법공위 국가법실

 

1. 공무원의 범위에 관하여

 

과거 오랜 기간동안 중국의 당정기관, 기업사업단위의 업무인원을 모두 "국가간부"로 관리하여왔다. 개혁개방이래, 중국은 분류관리를 중요한 내용으로 하는 인사제도개혁을 적극 시행하여, 과거의 하나로 통합되었던 "국가간부"를 합리적으로 나누어, 당정기관간부와 국유기업사업단위의 간부를 구분하고, 당정기관에 대하여는 공무원제도를 시행하고, 국유기업단위에는 노동계약제를 시행하고, 사업단위에는 초빙제와 직위관리제도를 시행하였다. 1993년 국무원이 제정한 <<국가공무원법임시조례>>의 규정에 따라, 공무원의 범뮈를 국가행정기관의 노무인원을 제외한 업무인원으로 한정하였다. 당의 기관, 인민대표대회기관, 정협기관 및 공회, 청년단, 부녀회등의 군중조직은 임시조례를 참조하여 관리하였다. 공무원법은 임시조례 시행의 경험을 종합하여, 중국의 상황에 맞추어 공무원으 범위를 "법에 따라 공직을 수행하고, 국가행정편제에 포함되며, 국가재정이 임금과 복지를 부담하는 업무인원"으로 확정하였다. 이 규정에 따르면 중국은 현재 공무원의 범위에 행정기관업무인원외에 또한 중국공산당기관의 업무인원, 인민대표대회의 업무인원, 정협기관의 업무인원, 재판 및 검찰기관의 업무인원 및 민주당파기관의 업무인원을 포함한다.

 

공무원법은 공무원범위에 관한 규정에서 주로 중국의 정치제도등 기본적인 나라 상황과 중국의 간부인사관리의 현실적인 필요를 고려하였다. 공무원제도는 중국정치제도의 중요한 구성부분이고, 상술한 공무원의 범위에서 열거한 기관은 모두 중국 정치제도에서 없어서는 아니될 주체들이고, 각자 특정한 작용을 발휘하고 있다. 이것은 중국 정치제도의 기본특징이며, 공무원법을 제정함에 있어 반드시 고려하여야 할 중요한 요소이다. 실천에서 알 수 있는 바는 이것이 중국의 현재 국정에 부합하는 인사분류관리체제이고 중국의 공무원범위를 확정하는 기초라는 것이다.

 

2. 직위분류에 관하여

 

공무원의 직위를 분류하고, 이러한 기초위에서 공무원의 직무와 직급을 두는 것은 공무원관리의 기초이다. 이것은 공무원의 시험, 채용, 평가, 훈련, 장려처벌, 임금대우등 각종관리제도에 근거를 제공한다.

 

<<국가공무원임시조례>>는 국가행정기관은 직위분류제도를 시행하며, 공무원의 직무는 관리직과 비관리직으로 나누며, 직급은 15급으로 나눈다고 규정한다. 임시조례의 시행이래로, 공무원관리는 많은 진전이 있었으나, 직무와 직급의 설치방면에서는 점점 여러가지 문제들이 나타났다. 첫째로, <<국가공무원임시조례>>는 비록 직위분류제도를 시행하지만, 주로 강조한 것은 각 기관이 직능, 기구, 편제를 확정하는 기초위에서, 구체적으로 직위를 설치하는 것이고, 전체적으로 직위에 대하여 분류를 시도하지는 않았다. 이것은 직무와 직급의 설치에 있어서 여러가지 다른 직무의 성질과 특징에 따른 필요를 반영하기 힘들었다. 예를 들어, 기관에 어떤 전문기술직위가 있는 경우, 그 특색은 전문적인 기술적인 직책을 수행하는 것이고, 공공관리의 집행에 전문적인 기술지원과 보장을 제공하는 것이다.이러한 유형의 공무원은 단지 전문기술업무에 대하여만 책임을 지는 것이지, 직접 공공관리에 참여하지는 아니하고, 행정의사결정권이나 행정집법권을 가지지도 아니한다. 이러한 유형의 직위는 일반적으로 관리책임을 부담하지 아니한다. 이로 인하여 이러한 인원의 서비스는 일반적으로 비관리직무로 확정되었다. 국무원의 관련규정에 의하면 각급 비관리직무의 설치는 관리직무의 설치상황에 맞추어 적절한 비율한도를 두고 있다. 동일한 등급의 기구에서 관리직의 수는 일정하다. 이 규정에서는 전문기술인원이 집중된 부서 및 기구의 등급이 낮은 기초부문에서는 직무상 실제적인 관리의 필요를 만족시키기 힘들고, 이는 전문기술인원의 직위나 대우가 향상되기 어렵게 되고, 이러한 인원들이 업무를 적극적으로 수행하려는 의지를 약화시킨다. 둘째로, <<국가공무원임시조례>>는 공무원을 12개의 직위단계로 구분하고 있고, 각각 대응하여 15개의 직급이 있다. 실제이서는 공무원집단에는 일선에서 공상, 세무, 품질감독, 환경보호등 사회관리와 시장관리감독기능의 행정집행부분의 기층단위인원이 존재하는데, 이들이 소속된 기구의 등급이 낮으므로, 사람은 비교적 많고, 직위의 수는 적어, 승급의 기회가 적고, 직무를 발전시킬 기회가 적다. 통계에 의하면, 과원, 판사원이 일선에서 업무하는 공무원의 70%를 차지하고 있다. 대부분 30-40년의 직장생활중 단지 판사원과 과원의 2번의 승급을 하게 되고, 이러한 상황은 그들의 적극적인 업무의지를 약화시키고 있다.

 

공무원관리에서 존재하는 큰 문제는 공무원법은 공무원의 직위를 종합관리류, 전문기술류, 행정집법류로 나누고 있고, 다른 직위유형에 따라 그 직무서열을 두고, 이에 따라 공무원의 직무와 직급에 대하여 새로 설게하고 있다. 이러한 규정은 실제관리의 필요에서 나온 것이며, 단일화의 직무설치를 변경시키고, 공무원에게 다양화된 직업발전단계를 제공하고, 장려시스템을 강화한다. 공무원법의 이러한 규정은 중국의 직위분류제도에서 큰 발전을 의미하며 공무원관리의 과학화수준을 제고하는데 좋은 기초를 이룰 것이다.

 

3. 초임법관, 초임검찰관 선임을 확정하는 방식

 

공무원법의 제정과정에서, 어떤 부서와 전문가들은 공무원법은 사법고시와 공무원고시의 관계를 명확히 해야 한다고 지적하였다. 현재, 법관 검찰관을 하려면 사법고시를 통과하여야 할 뿐아니라, 다시 공무원고시에 참가하여야 한다. 이러한 2중의 고시제도는 적지않은 문제를 가지고 있다. 첫째는 법관, 검찰관의 업무성격, 필요한 지식구조, 업무기능이 다른 공무원과는 다르다는 것이다. 각국에서는 법관, 검찰관에 대하여는 모두 공무원과는 다른 채용제도를 가지고 있다. 둘째는 "하나의 직위에 두번 시험치는 제도"는 두개의 고시제도의 권위를 서로 깍아먹고 있어, 엄숙하지도 않고, 효율도 떨어지고, 국가의 시험채용의 원가를 증가시킨다. 또한 시험자의 부담을 증가시킨다. 실제에 있어서는 법원과 검찰원의 채용업무에서 곤란이 뒤따른다. 법원검찰이 필요로 하는 사람이 공무원고시의 성적이 좋지 않아 채용되지 못하는 경우가 있다. 법관법, 검찰관법은 이미 법률직업자격제도를 확립하였으므로, 마땅히 제도상으로 사법고시와 공무원고시를 합리적으로 연결시켜야 할 것이다. 건의규정으로는 법관과 검찰관의 채용에 대하여는 법관법과 검찰관법의 규정을 적용하고 공무원고시를 통과하지 않아도 되도록 하는 것이다. 그러나, 어떤 의견은 사법고시와 공무원채용고시는 성격이 다른 고시이고, 전자는 전문자격고시이고 후자는 공무원자격고시라는 것이다. 두개의 고시의 내용도 다르고, 공무원자격고시는 행정직업능력을 측정하는 시험이므로 이것은 모든 공무원이 되는 인원들이 구비하여야 하는 능력이다. 그러나 국가사법고시는 주로 법률전문지식만을 즐정하는 것이다.

 

법률위원회는 공무원법초안의 심의결과보고서에서 다음과 같이 지적하였다. "1개의 시험이든 2개의 시험이든 모두 시험자가 당해 직위를 맡을 요건을 갖추었는지에 중점을 두어야 한다. 실제상황에 비추어보면, 불필요하게 시험자의 부담을 증가시킬 필요가 없으므로, 1개의 직위에 2개의 시험을 치게 하는 제도는 시행하지 않는 것이 좋다." 최종적으로 공무원법 제45조 제3항에는 "초임법관, 초임검찰관의 임명인선을 확정하는 것은, 국가통일의 사법고시를 통과하고 자격을 취득한 인원중에서 공개적으로 선발할 수 있다" 이 규정에 근거하여 인민법원, 인민검찰원의 초임법관, 초임검찰관의 인선시에 법원, 검찰원 내부에서 선발할 수도 있고, 사회에서 공개적으로 선발할 수도 있다. 공개선발시에는 응시자는 반드시 국가통일의 사법고시를 통과하여야 한다. 다만, 다시 공무원고시에 참가할 필요는 없다.

 

4. 공무원이 복종하여야 하는 의무와 책임

 

국무원은 전국인민대표대회에 심의를 요구한 공무원법초안은 공무원의 규율에 관한 규정에서 공무원은 "상급의 결정과 명령에 항명하여서는 아니된다"고 규정하고 있다. 일부 상임위원회의 위원, 지방과 일부 공민은 모두 이 규정은 지나치게 절대화되었다고 주장한다. 만일 상급의 결정이나 명령이 위법하여, 백성의 이익에 손해를 끼치는데도 공무원은 여전히 맹종한다면 국가기관과 곰무원의 백성을 위한 행정, 백성을 근본으로 하는 원칙, 전력을 다하여 인민을 위하여 복무한다는 원칙을 실현하기 어렵다는 것이다.

 

공무원관리중에서 공무원에게 상급의 결정과 명령에 따르도록 요구하는 의무는 그 목적이 정부명령이 잘 집행되고, 국가기관의 운용이 통일적이고 효율적이도록 하게 함이다. 다른 측면으로는, 헌법의 규정상 "중화인민공화국은 법에 따른 국가통치를 시행하고, 사회주의법치국가를 건설한다"고 되어 있다. 이로 인하여 국가기관과 공무원은 직권을 행사하는 과정에서 반드시 법에 따른 행정, 법치를 따르는 원칙을 견지해야 한다. 이러한 원칙은 국가기관 및 공무원에게 반드시 법률의 범위내에서 활동할 것을 요구하고, 법에 따라 일을 처리하고, 만일 법을 넘어서거나 법에 위반하는 경우에는 반드시 법률책임을 부담한다. 법치원칙의 실질은 인민이 정부보다 높고, 정부는 인민에 따라야 한다는 것이다. 왜냐하면 법치중의 법은 바로 인민의 의지와 이익을 실현하는 것이기 때문이다. 당연히 법치원칙은 일체의 국가기관과 공무원이 마땅히 따라야 할 가장 기본적인 원칙이다. 만일 공무원에게 상급에 따르도록 의무를 부과하더라도, 반드시 법치원칙, 법에 따른 행정원칙의 전제하에서이다. 그러므로 공무원의 상급명령에 복종하는 의무는 절대적인 것은 아니다.

 

이러한 고려에 따라, 공무원에게 절재적으로 상급의 결정이나 명령을 집행할 의무를 부과할 것인가 및 어떤 상황하에서 책임을 부담하고, 어떠한 책임을 부담할 것인가의문제에 관하여 공무원법은 아래와 같이 처리하였다. 먼저, 공무원법은 공무원의 복종은 상급이 결정한 결정이나 명령이 합법적인 상황하에서는 마땅히 이행하여야 하는 의무라는 것을 강조하였다. 공무원법 제12조는 공무원은 "상급이 법에 따라 내린 결정과 명령을 복종하고 집행할" 의무가 있다고 규정한다. 제53조의 원초안에서 공무원은 상급의 결정과 명령에 항명할 수 없다는 규정은 공무원은 "상급이 법에 따라 내린 결정과 명령의 집행을 거절할 수 없다"로 수정하였다. 둘재, 공무원법에 공무원이 어떻게 잘못되거나 위법한 결정이나 명령에 대응할 것인가를 규정하였다. 공무원법 제54조에는 "공무원은 공무를 집행할 때, 상급의 결정이나 명령이 잘못되었다고 생각하면, 상급에 당해 결정이나 명령을 수정하거나 취소할 것을 건의할 수 있다. 상급이 당해 결정이나 명령을 수정하지 아니하거나 즉시 집행할 것을 요구하면 공무원은 당해 결정이나 명령을 집행하여야 한다. 집행의 결과는 상급이 책임지고 공무원은 책임을 부담하지 아니한다. 다만, 공무원이 명확하게 위법한 결정이나 명령을 집행하는 경우에는 법에 따라 상응하는 책임을 부담한다" 이 규정에 따라 일반적인 상황하에서는 공무원음 반드시 엄격하고 확실하게 상급의 결정이나 명령을 관철하고 집행하여야 한다. 다만, 공무원이 상급의 결정이나 명령이 잘못되었다고 생각하면, 공무원은 상급에 의견을 제출할 수 있고, 상급이 그 의견을 받아들이지 않으면 공무원은 여전히 집행하여야 한다. 사후에 관련기관이 당해 결정이나 명령이 잘못된 것으로 인정하면 집행공무원은 책임을 부담하지 아니한다. 명백히 위법한 결정이나 명령, 예를 들어 진술강요, 허위장부작성, 밀수등 에 대하여는 당해 결정이나 명령을 집행하는 것은 공공이익이나 공민의 합법적인 권익에 중대하고 회복할 수 없는 손실을 초래하므로, 공무원은 집행을 거절할 권리가 있고, 불복종의 책임을 부담하지 아니한다. 이와 반대로 만일 공무원이 명백히 위법한 결정이나 명령을 여전히 집행한다면 개정의견을 제출했는지를 불문하고 모두 상응한 책임을 부담한다.

 

5. 공무원이직후의 업무제한

 

공무원은 재직기간동안 일정한 공권력을 장악하고, 예속된 기관에 일정한 영향력이 있다. 이러한 권력의 관성과 영향력은 한번 형성되면 상대적으로 안정적이고 침투적인 성격을 지닌다. 즉 공무원본인이 공무원기관을 떠난 후에도 일정한 기간동안 적지않은 영향을 미치게 된다. <<국가공무원임시조례>>는 공무원이직후의 활동에 대하여 규범을 두고 있다. 당해 조례 제73조는 "공무원사직후, 2년내에는 원기관과 예속관계에 있는 기업 또는 영리성 사업단위에 취직하는 경우 반드시 원면직기관의 비준을 받아야 한다" 다만 최근들어 관리들이 재직기간동안 기업에게 토지, 프로젝트승인, 협조융자등에서 이익을 얻도록 해주고, 즉시 이익을 받지 않고, 관리직에서 퇴임한 후에 기업에서 자리를 차지하고 이익을 받는 현상이 계속 발생하고 있다. 이러한 권력의 선물거래화는 일정한 은폐성과 사기성을 지니고 있으나 본질상 여전히 일종의 부패행위에 해당한다. 청렴한 행정을 건설하고, 공무원이 권력으로 사리를 취하지 못하도록 하기 위하여는 공무원재직기간의 행위에 대하여 엄격하게 구속하여야 할 뿐아니라 반드시 공무원이직후의 행위에 대하여도 일정한 제한을 가하여야 한다.

 

이를 위하여, 공무원법은 공무원이직후의 업무활동에 대하여 진일보한 명확한 규범을 두었고, 법률책임을 규정하였다. 공무원법 제102조는 "공무원이 공직을 사직하거나 퇴임하면, 원 관리직인 공무원은 이직후 3년내, 기타 공무원은 이직후 2년내에 원업무와 직접 관련이 있는 기업 또는 기타 영리성 조직에 직위를 맡을 수 없고, 원업무와 직접 관련있는 영리성활동에 종사할 수 없다". "공무원이 공직을 사직하거나 퇴임한 후 전항의 규정을 위반한 행위를 한 경우에는 그 원소재기관의 동급공무원 주무기관은 기한을 정하여 시정하게 하여야 한다. 기한내에 시정하지 아니하면, 현급이상의 공상행정관리기관은 당해 인원의 업무기간의 위법소득을 몰수하고, 받아들인 기관에 당해 인원을 퇴직시키도록 한다. 그리고 상황의 경중에 따라, 받아들인 단위에 처벌인원의 위법소득의 1배이상 5배이하의 벌금을 부과한다"

 

당연히, 상술한 규정은 당해 공무원의 사직이나 퇴직후에 다른 직업이나 사회활동을 할 수 없다는 것은 아니다. 첫째, 만일 공무원이직후에 원업무와 직접 관련이 없는 영역에서 일을 하는 경우에는 그것이 영리성활동인지 여부를 불문하고 일체 제한을 받지 아니한다. 둘째, 공무원이직후에 2,3년의 냉각기후, 법률은 그가 종사하는 영역이나 방색에 더 이상 제한을 두지 않는다. 셋째, 만일 공무원이직후에 학술연구활동, 혹은 비영리성 조식에서 공익활동에 종사하는 경우에는 그 중 경영성활동이 있고, 종사하는 활동이 원업무와 직접 관련이 있더라도 제한의 범위에 속하지 아니한다. 법률이 영리성조직 또는 영리성활동이라고 규정한 거슨 영리를 목적으로 하는 조직이나 활동을 말한다. 비영리성 조식이나 공익활동중에도 경영성행위가 있을 수 있으나, 그 수익은 최종적으로 공익사업에 쓰이는 것이고 영리성 사업에 속하지 아니한다.

 

6. 초빙제 공무원에 관하여

 

소위 "초빙제"는 기관이 계약에 따라 선발하여 공무원을 임용하는 일종의 인사관리제도이다. 선임제, 위임제와 비교하여, 초빙제는 시장시스템과 개방적이고 신축적이라는 특징을 가지고 있다. 최근 1,2십년내에 해외공무원의 관리는 초빙제를 택하는 곳이 더욱 많아지고 있다.

 

공무원에 대하여 초빙제를 채택하는 것은 이전에 일부 지방과 부서에서 <<국가공무원임시조례>>에 근거하여 시험적으로 시행하였고, 그 범위가 넓지는 않았다. 기관에서 일부의 직위에 초빙제를 시행하는 것은 중요한 이론적인 의미와 실천적인 의미가 있다. 첫째는 초빙제를 시행하는 것은 당해 기관의 인력수요를 만족시킬 수 있다는 것이다. 국제, 국내환경의 변화발전에 따라, 중국의 공공관리사무는 더욱 복잡해지고, 전문성이 더욱 증가하고 있다. 일부의 직위는 특수한 기능, 경험, 경력을 요구하고, 특후한 기능, 경험 경력을 가진 인재는 기관에서 단기간내에 배양할 수 없다. 어떤 경우에는 기관이 스스로 배양하는 것이 불가능하다. 단지 기관 외에서 도입할 수 밖에 없다. 만일 기관이 외부에서 이런 인재를 도입하는 통상의 방법을 쓴다면 한 측면에서는 그들을 유인하기 힘들고, 다른 측면으로는 들어오더라도 오래 머무르게 할 수 없다는 것이다. 이러한 직위에 초빙제를 시행하는 것은 공공관리에서 고급기술인재의 수요를 만족시킬 수 있다. 둘째는 초빙제를 시행하는 것은 기관의 인력원가를 낮춘다. 일부 사회에서 통용되는 비교적 강한 사무성, 보조성 업무는 기관이 언제든지 사회에서 직접 적당한 인원을 초빙하여 처리하면 되고, 지나치게 엄격한 시험채용이나 장기배양방식을 취할 필요가 없다. 이로써 기관의 인력원가를 낮출 수 있다. 셋재는 초빙제는 인력시스템을 완비하는데 도움이 되고, 공무원집단의 생기와 활력을 증가시킨다. 위임제의 하나의 폐단은 관리에 신축성이 없다는 것이고, 국외에서 시행하는 초빙제의 주요목적은 이러한 위임제의 활력부족의 문제를 해결하기 위한 것이다. 현재, 중국 공무원의 임용방식은 단일하고, 시스템이 신축적이지 못하고, 기관에서 "큰 인재를 작은 곳에 쓰고, 작은 인재를 큰 곳에 쓰는"현상이 동시에 존재한다. 초빙제를 공무원임용의 보충형식으로 한다면 공무원집단의 전체적인 소질을 향상시키는데 도움이 된다.

 

공무원법의 규정에 근거하여, 중국이 초빙제를 실시하는 범위는 주로 아래의 두가지 방면의 직위이다. (1) 전문성이 비교적 강한 직위. 이러한 직위에는 관리직이 포함되고 비관리직도 포함된다. (2) 보조적 직위. 이 부분은 사무성, 보조성 직위이다. 예를 들어 보통의 비서, 서기, 자료관리, 문건발송, 데이타입력등의 직위이다.