지방채무해소(地方化債): 중앙정부가 세 발의 화살을 한꺼번에 쏘다(三箭齊發).

글: 왕혁(王赫)

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11월 8일, 전인대상무위원회가 폐막했고, 당국은 비교적 강력한 힘으로 지방채무해소를 추진했지만, 대규모경제부양계획은 내놓지 않아 투자자들을 실망시켰다. 그날, A주의 3대지수는 초반에 상승했지만, 다시 꺾여서, 상해는 0.53% 하락, 선전은 0.66% 하락, 창업반은 1.24% 하락했다.

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그리고, 이번 지방채무해소에 대하여 당국(중앙정부)는 "세 발의 화살을 한꺼번에 쏘았다(三箭齊發)". 기실 이건 모두 날카로웠다. 한발 한발이 지방의 급소를 찔렀고, 지방정부를 고통스럽게 만들었다.

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당국의 연구와 판단에 따르면, 중국경제에서 가장 위험한 지뢰는 지방정부채무라고 보았다. 더욱 정확히 말하면, 지방정부의 숨은 채무이다. 일찌기 2018년 목표를 정한 바 있다. 각 지방의 채무증가를 확실하게 억제하는 기초 위에, 온건하게 숨은 채무의 잔여액을 해결하는 것으로, 2028년말까지 모두 해소할 예정이었다. 그러나, 6년동안, 특히 2024년에 접어들면서, 지방채무문제는 해소되지 않았을 뿐아니라, 오히려 더욱 위험하게 되었다.

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지방의 드러난 채무(아래의 표에 나타남)는 4년에 배로 늘어난다. 매년 지급하는 이자는 2022년에 1조위안을 넘어섰고, 지방정부채무의 만기상환원금은 대출로 대출을 갚는 것을 통해 모두 뒤로 연기하는 것이다(借新還舊). 예를 들어, 2024년 1-9월, 재융자채권을 발행하여 원금을 상환한 것이 2조3,005억위안(점유비율은 85%)으로, 재정자금등으로 원금을 상환한 것은 겨우 3,986억위안에 불과했다.

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더욱 치명적인 것은 숨은 채무이다. 다만 숨은 채무는 도대체 규모가 얼마나 될까? 당국은 오랫동안 언급하지 않았다. 이번에 <국무원의 지방정부채무한도액을 증가함으로써 숨은 채무잔존액을 치환하는 것을 제청심의하는 의안>을 제출했고, 거기에서 2023년말까지, 전국의 숨은 채무잔액은 14.3조위안이라고 발표했다.

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당국의 이번 지방정부채무해소의 "삼전제발"은 다음과 같다: (1) 6조위안의 지방청부하도액으로 숨은채무잔존량과 치환한다(이런 조치로, 2024년말 지방정부의 프로젝트채무한도액은 295,185.08억위안에서 355,185.08억위안으로 증가시킨다), 3년에 걸쳐서 시행하며, 2024년에서 2026년까지 매년 2조위안이다. (2) 2024년부터, 연속 5년간 매년 새로 증가하는 지방정부프로젝트채무중 8천억위안을 채무해소에 사용하여, 누적적으로 숨은채무 4조위안을 치환한다. (3) 2029년 및 이후의 연도에 만기도래하는 빈민가재개발의 숨은채무 2조위안은 원래의 계약대로 상환한다.

중국의 재정부장은 이렇게 말했다: 위이 3가지 정책이 공동으로 힘을 내면, 2028년이전에 지방이 해소해야할 숨은 채무총액은 14.3조위안에서 2.3조위안으로 대폭 감소할 것이며, 평균매년 해소액은 2.86조위안에서 4,600억위안으로 줄어들 것이고, 원래의 6분의 1에도 미치지 못할 것이며, 채무해소압력은 크게 감경될 것이다. 동시에, 법정채무이율이 숨은채무이율보다 크게 낮아지게 되므로, 치환후 지방이자지출을 대폭 절약할 수 있을 것이라고 했다. 아마도 5년간 누적적으로 6천억위안가량을 절약할 수 있을 것이라고 했다.

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만일, 지방정부의 숨은채무가 정말 겨우 14.3조위안이라면, 당국의 상기방안은 효과를 발휘할 것이다. 그러나 문제는 지방정부의 숨은 채무는 정말 겨우 14.3조위안이란 말인가? 국내외의 연구기관의 추산은 서로 다르다. 규모는 30조 내지 60조위안으로 보는 경우가 많다. 예를 들어, IMF의 추산은 50조위안가량이다.

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바꾸어 말하면, 재정부장이 말한, "2023년말, 프로젝트별로 단계별로 조사확인하고, 보고내용을 단계별로 조사확인한 후, 전국의 숨은채무잔액을 14.3조위안으로 확정했다"고 말했다. 기건 중앙에서 확인한 것이다; 더 많은 숨은 채무는 존재하지 않는 것이 아니라, 중앙에서 책임지지 않겠다는 것이다. 채무는 결국 갚아야 하고, 중앙에서 책임지지 않겠다면, 누가 책임지는가? 역시 지방정부에서 처리해야 하는 것이다.

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가령 전국의 숨은 채무가 IMF에서 추산한 50조위안이라면, 이번 중앙정부의 "삼전제발"로 제공되는 12조위안으로 채무해소하더라도 지방정부가 자체부담하는 숨은채무는 여전히 38조위안이며, 여전히 떠안아야 하는 것이다.

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첫째, 드러난 채무만 하더라도, 지방정부는 이미 힘이 부친다. 예를 들어, 2024년 1월-9월까지 지방정부의 채권지급이자는 1조356억위안이다. 같은 기간 지방일반공공예산지출 172,877억위안에서 차지하는 비중은 5,98%이다. 같은 기간 지방일반공공예산의 동급수입 91,349억위안에서 차지하는 비중은 11.33%이다. 현재 지방정부이 드러난 채무(지방정부채권)의 평균이율은 3.12%이고, 숨은 채무의 평균이율은 배일 것이다. 지방정부가 이를 어떻게 해소할 수 있단 말인가?

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둘째, 중앙정부는 "삼전제발"로 12조위안의 채무해소자금을 제공하지만, 최종적으로 지방에서 해소해야 하는 것이다. 예를 들어 6조위안의 지방정부채무한도액을 정해서 숨은 채무를 치환시킬 수 있는데, 왜 6조위안의 중앙정부채무한도액은 증가시키지 않은 것일까? 알아야할 것은 국채의 이율은 더욱 낮고, 더욱 모집하기 쉽다는 것이다. 많은 학자들은 "지방에서 레버리지를 줄이고, 중앙이 레버리지를 늘인다"는 방안을 제안한다(중국의 정부채무구조는 지방이 80%, 중앙은 20%이다. 미국은 반대이다 연방이 80%이상을 차지한다). 그리고, 프로젝트채무는 프로젝트 자체의 이윤으로 상환하는 것이다. 문제는, 좋은 프로젝트가 많지 않다는 것이다. 지방정부의 프로젝트채무로 추진한 프로젝트의 대부분은 포장된 것이고 결국은 함정이다. 지방정부도 잘 알고 있다. 기실 프로젝트채무를 일으키고 싶지 않은 것이다. 다만 중앙의 압력으로, 부득이 채무를 일으켜서 일을 진행하는 것이다. 그러므로, 중앙정부의 이번 "세 발의 화살"은 모두 정교하게 설계된 것이고, 여전히 "자기 집 자식은 자신이 안고 가라"는 사고방식이다. 절대로 중앙정부가 지방정부를 대신하여 책임지지 않고, 중앙정부가 골치거리를 떠안지 않겠다는 것이다.

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결국, 중앙정부에서 공표한 허위수치인 전국의 숨은채무 14.3조위안이건, 아니면 '세 발의 화살'의 책임떠넘기기 성격이건, 모두 당국의 정책능력이 저하되어 있으며, 현실을 직면하여 문제를 해결할 생각이 없으며 그저 힘겨루기를 하고 있다는 것을 말해준다. 당연히 지방정부도 깡패수단을 쓴다. 채무를 일으킬 때는 갚을 생각이 없고, 갚지 못하면 갚지 않고, 탕핑하고, 펼쳐놓는다. 중앙정부에서 결국 책임지지 않는지 보자는 것이다. 이런 지방정부채무해소는 결국 갈수록 엉망진창이 될 뿐이다.

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겉으로 보기에는 정상적으로 국무원이 제안하고, 전인대상무위원회에서 토론하고 심의비준한 것이 실제로는 깡패놀음이었던 것이다.

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