<국가는 왜 실패하는가?>: 중국제도는 우세인가, 열세인가?

글: 사로(思蘆)

<국가는 왜 실패하는가: 권력, 번영과 빈곤의 근원>은 금년 노벨경제학상 수상자인 대런 애쓰모글루와 제임스 로빈슨의 저작이다. 이 책은 그들이 상을 받게 된 이론을 설명하고 있다. 책에서 글로벌발전불평등에 관한 각종 이론을 분석하였다. 지리결정론, 문화결정론과 지도자무지론은 모두 결함이 존재한다고 보고, 제도가 각국의 발전에 결정적인 작용을 한다고 보았다. 제도는 정치제도와 경제제도로 구분된다. 정치제도는 국가정권의 조직형식, 국가구조형식, 정당제도 및 선거형식등이고, 경제제도는 공민의 재산관계를 규정한다. 모든 제도는 둘로 나눌 수 있다. 하나는 "착취식(extractive)"이고 다른 하나는 "포용식(inclusive)"이다. 포용식경제제도는 사회 대부분 사람의 재산권을 보호하고, 불합리한 재산양도를 용인하지 않고, 모든 민중이 경제관계에 참여하여 이윤을 취득하도록 허용한다. 이런 제도의 조건하에서, 노동자는 생산력을 제고시킬 인센티브를 받게 된다. 포용식정치제도는 사회대부분 사람이 국가통치에 참여하도록 허용하고, 대다수 사람들에게 유리한 결정을 내린다. 포용식 정치제도는 현대 모든 자유민주제도국가의 기반이다. 이런 제도가 없으면, 정치권력은 사회의 일부 사람들에 의해 찬탈되고, 이들은 권력을 이용하여 경제권력을 차지하며, 다른 사람의 재산권을 침범한다. 이어서 포용적경제제도를 파괴시킨다.

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착취식경제제도하에서, 엘리트계급을 제외하고, 다른 사람들은 모두 경제관계에서 이익을 얻지 못한다. 엘리트계층은 다른 사람의 재산을 약탈할 수 있다. 착취식경제제도의 특징은 불안전한 재산권보장이고, 업종진입장벽, 불공정경쟁과 시장작용을 저해하는 관제이다. 예로는 노예제도, 농노제와 엔코미엔다(Encomienda, 스페인령식민지에서 시행된 제도)가 있다. 이런 제도배경하에서, 노동자는 노동생산성을 높일 유인이 없다. 왜냐하면 거의 모든 초과수익을 엘리트계층이 가져가버리기 때문이다. 착취식정치제도에서 절대다수는 국가통치에서 배제되고, 정치권력은 소수의 사람들 손에 집중된다. 그중 권위주의정권은 현대세계에서 광범위하게 출현한다. 한 나라에 선거제가 있다고 하여 그 제도가 착취식이 아니라고 할 수는 없다. 왜냐하면 경쟁은 불공정할 수 있고, 형식적일 수 있고, 선거참여자의 대표성도 제한적일 수 있기 때문이다.

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포용식경제제도는 재산권을 강화하고, 공정한 게임규칙을 만들고, 신과학기술에 대한 투자를 장려하며, 경제성장을 조장한다. 착취식경제제도처럼 소수인이 다수인의 자원을 착취하는 제도가 이니다. 재산권도 보장되지 않고, 경제활동에 유인이 제공되지도 않는다. 포용식경제제도와 포용식정치제도는 상호 지지역할을 한다. 정치권력분배에서, 포용식경제제도는 다원적이며, 어느 정도 정치권력집중을 이룰 수 있다. 그리고 법치를 건립하는 것이 재산권 및 포용식시장경제의 기초가 된다.

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부시아의 경험은 한 가지 사실을 말해준다. 시장의 기능을 활성화시키고 경제성장을 장려하는 정책을 채택할 때 가장 큰 장애는 정치인의 무지가 아니라, 그들이 처한 사회의 정치 및 경제제도로 조성되는 유인과 제한이다. 좋은 제도는 장기간 필연적이고 안정적으로 시장정보가 유통되도록 한다. 그러나 총명한 지도자는 그저 일시적이거나 우연적이다. 빈곤국가가 빈곤한 것은 권력있는 사람이 빈곤을 만들어내는 것을 선택했기 때문이다. 그들의 잘못은 실수나 무지가 아니라, 고의로 저지른 것이다.

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착취식제도는 왜 발전을 억제하는가? 우선, 착취식제도는 장기간 발전을 유지할 수 없다. 원인은 세 가지이다. 첫째, 착취식제도하에서는 인센티브가 결핍되어 장기간의 과학적 진보를 이루어낼 수 없다. 착취식데조는 그 자체의 특질상의 한계로 인하여 기껏해야 한계있는 과학기술진보를 이룰 수 있을 뿐이다. 그들이 추진하는 성장은 장기적으로 지속될 수 없다. 소련경험은 바로 선명하게 보여주는 사례이다. 둘째, 지속적인 경제성장은 획기적인 혁신이 필요하다. 소위 획기적인 혁신이라 함은 경제적으로 새것이 옛것을 대체하는 것뿐아니라, 정치상으로도 기존의 권력관계를 전복시켜야 한다. 엘리트계층이 착취식제도를 틀어쥐고 놓지 않으면, 가장 무서워하는 것이 바로 획기적인 혁신이다. 셋째, 착취식정치와 경제제도는 일반적으로 내부투쟁을 일으키는 경향이 있다. 왜냐하면 그들은 부와 권력이 소수엘리트에 집중되기 때문이다. 다른 집단으로 하여금 정권을 노려 이런 부와 권력을 가지고자 하도록 유인하기 때문이다. 그 결과는 착취식제도하에서 영원히 사회를 정치혼란으로 몰고가는 강대한 역량이 있다. 마야경험은 증명한다. 정치의 불안정이 자주 발생하면, 결국 서로 달느 집단과 개인은 착취자를 위하여 투쟁하게 되고, 나아가 사회와 정부의 붕괴를 몰고 온다.

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착취식제도는 혁신을 말살한다. 플리니우스는 이렇게 말했다: 티베리우스황제의 통치시기, 한 사람이 깨지지 않는 유리를 발명했고, 이를 황제에게 바쳤다. 그리고 큰 상을 받게 될 것이라고 기대했다. 티베리우스황제는 그에게 다른 사람에게 말한 적이 있는지 물어본다. 그가 그런 적이 없다는 말을 듣고, 티베리우스황제는 그를 끌고 나가 죽이도록 했다. "황금이 흙처럼 가치가 떨어지지 않도록 하기 위해서" 수에토니우스는 이런 말을 했다. 한 사람이 베스파시아누스황제를 알현했다. 그는 원주(圓柱)를 로마의 큐피트신전으로 저렴한 비용으로 옮기는 방법을 발명했다. 정부로서는 대량의 노동력을 절약할 수 있는 일이었다. 베스파시아누스황제는 그를 죽이지 않았지만, 그의 혁신적인 방법을 사용하는 것은 거절하며 이렇게 말한다: "그럼 우리가 어떻게 그렇게 많은 사람을 먹여살린단 말인가?" 착취노동에 기반한 경제체, 그리고 노예와 농노같은 제도에서는 혁신이 없다. 예를 들어, 미국에서 북부의 각주는 산업혁명에 뛰어들었지만, 남부에서는 그렇지 않았다.

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윌리엄 리는 1589년 편물기를 발명했다. 그는 편물기를 엘리자베스1세에게 바쳤고, 특허를 부여해줄 것을 요청했다. 여왕은 윌리엄 리에게 특허를 주는 것을 거절한다. 그리고 이렇게 말한다: "이 발명은 우리나라의 빈곤한 인민들에게 영향이 있을 것이다. 그것은 일자리를 빼앗아가고 그들을 망치게 될 것이고, 그들을 거지로 전락하게 만들 것이다." 윌리엄 리는 다시 엘리자베스의 후임왕인 제임스1세에게 특허를 요청한다. 제임스 1세도 거절했다. 독점권을 수여하는 것은 영국왕실수입의 주요 재원이고, 자주 독점권을 국왕의 지지자에게 부여했다. 획기적인 혁신은 현존제도에 대해 파괴적인 영향을 미친다. 획기적인 혁신을 겁내는 것은 신석기혁명에서 산업혁명까지 생활수준이 계속하여 제고되지 못한 주요원인이다. 과학기술혁신은 인류사회를 부유하게 만든다. 다만 옛것을 도태되게 만들고, 어떤 사람들의 경제특권과 정치권력을 파괴한다. 사회는 아마 혁신으로 부유해질 것지만, 그것이 가져오는 획기적인 혁신과정은 옛과학기술을 가진 사람의 생계를 위협하고, 기존의 정치권력을 위협할 것이다. 엘리자베스 1세와 제임스 1세가 윌리엄 리에게 특허를 부여하지 않은 진정한 원인은 그것이 기계화로 인해 실업되는 사람을 걱정해서가 아니다. 실업으로 인해 조성될 사회혼란과 정국불안이 자신의 권력에 영향을 미칠까 우려한 것이다.

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착취식정치제도와 경제제도간에는 악순환이 존재한다. 경제와 정치의 힘을 가진 사람은 직접 제도를 만들어 권력이 지속되도록 하고, 자신에게 유리하게 만든다. 이런 악순환은 착취식제도를 지속적으로 유지되게 하고, 통치계급이 계속하여 권력을 갖도록 만든다. 그리하여 낮은 수준의 경제발전이 지속적으로 변하지 않게 되는 것이다. 악순환을 타파하려면, 착취식제도에서 포용식제도로 바뀌는 것이 관건요소이다. 즉 권력을 취득하는 광범위한 결맹이 이루어져 독재통치에 반대하고 일어서서 더욱 포용적이고 더욱 다원적인 제도로 독재통치를 대체해야 하는 것이다. 오직 광범위한 결맹만이 혁명을 일으킬 수 있다. 그래야 비교적 다원적인 정치제도를 만들어낼 수 있다.

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중세기이전에, 모든 국가는 착취식제도를 가지고 있었다. 그렇다면, 포용적제도는 어떻게 착취식제도내에서 잉태되었을까? 왜 어떤 국가에는 포용식제도가 나타나고, 어떤 나라에는 그렇지 못했을까? 작자의 이론은 착취식제도에서 포용식제도로의 과도과정은 몇 가지 요소가 필요하다고 보았다. 관건시기, 제도의 미세한 차이 그리고 운이다. 관건시기에는 현존정치와 경제균형이 붕괴되는 대사건을 의미한다. 예를 들어 14세기 유럽의 많은 지역은 근 절반이상의 인원이 사망하는 흑사병이 돌았다; 그리고 대서양무역노선이 열려, 많은 서구국가들은 거대한 이익을 얻을 기회가 생겼다; 혹은 산업혁명, 전세계의 경제구조에 급속하면서 획기적인 변화를 가져다 주었다. 미소한 차이는 이렇게 해석한다: 관건시기 오직 잉글랜드에 최대의 전환충격이 가해졌다. 그러나 자그마한 차이로 인하여 잉글랜드왕실은 전면적으로 해외무역을 장악하지 못한다. 다만 프랑스와 스페인은 해외무역을 거의 왕실이 독점했다. 이렇게 되니, 프랑스와 스페인은 대서양무역과 식민지확장으로 인한 거대한 이익이 모조리 군주와 그 일당의 주머니로 들어간다. 다만 잉글랜드에서 얻은 이익은 강력하게 군주에 대항하는 집단에 돌아갔다. 우연한 사건에는 다음도 포함된다. 스페인의 무적함대가 영국에 참패한다. 이로 인해 영국은 해양패권을 장악할 수 있었다. 중대한 관건시기에 잉글랜드에는 명예혁명, 제임스타운식민지를 북미에 건립한다. 일련의 요소는 엘리트계층의 권력에 대한 장악을 약화시켰고, 그들의 상대방을 강화시켰다. 다원사회의 형성이 유인책이 되어, 포용제도가 나타나게 된 것이다.

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포용식경제제도 및 정치제도는 플러스 피드백의 기능을 가지고 있다. 포용식경제제도는 포용식시장을 발전하게 만들고, 나아가 더욱 효율적인 자원분배를 촉진한다. 그리하여 더욱 큰 동력이 되어 사람들에게 교육받고, 기술을 익히게 하여, 기술혁신을 이룰 수 있게 만든다. 선순환으로 인한 역량은 권력쟁탈로 파생되는 리스크를 저하시켰다. 다원정치제도의 논리하에 독재자, 정부내파벌, 심지어 대통령도 권력을 독점하려면 비교적 곤란해진다. 포용식정치제도는 권력의 행사 및 남용에 대한 견제가 이루어진다. 동시에 포용식경제제도를 창조하는데 유리하다. 그후 다시 포용식정치제도의 연속성을 강화시킨다. 명예혁명이 가져온 제도변혁은 산업혁명을 불러왔고, 이들 제도에는 1640년 국내독점권폐지, 세율개혁, 자금대출의 보급이 있다. 더욱 중요한 것은 경제제도가 근본적으로 재구성되었다는 것이고, 더욱 안전하고 더욱 효율적인 재산권이 확립되었다는 것이다. 이는 혁신자와 창업가에 유리하다. 영국은 전형적인 선순환을 일운다. 영국은 1688년 명예혁명이후 즉시 민주정체로 바뀌지 않는다. 당시 소수인이 정식대표권을 가졌다. 다만 관건적인 것은 그것이 다원적이었다는 점이다. 정치다원화가 일단 자리잡으면 제도를 더욱 포용적으로 추진하는 힘을 갖는다. 과정에서 곡절이 있을지라고. 18세기말 미국헌법운용초기, 일부 정치인은 권력과 돈을 거래하여 주단위의 은행독점권을 그들의 친구나 파트너에게 주려한 적이 있다. 이런 상황은 미국에서 오랫동안 지속되지 못했다. 왜냐하면 이런 은행독점을 시도한 정치인도 반드시 선거를 통해 재선되어야 하기 때문이다. 멕시코의 정치인처럼 선거를 거치지 않을 수는 없었다. 멕시코와 달리, 미국인은 정치인을 견제할 수 있었고, 직권을 이용하여 자신과 심복의 이익을 꾀하는 정객을 도태시킬 수 있었다. 그 결과, 은행독점은 붕괴된다. 멕시코와 비교하여 미국의 정치권리는 널리 보급되었다. 그러므로 대출을 받는데 평등한 권리를 보장받을 수 있었다. 이는 반대로 혁신과 발명을 하는 사람이 혁신과 발명으로 이익을 얻게 되었다는 것을 말한다.

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포용식제도의 지주는 정치다원화이다. 광범위한 연맹은 다원정치제도를 창조하는데 대한 더 많은 수요를 발생시킨다. 만일 어떤 정치제도가 다원화되지 않으면, 서로 다른 이익집단 중에서 하나의 집단이 압도적으로 다른 사람을 눌러 권력을 탈취할 위험이 있는 것이다. 국회내부에 견제의 역량이 있고, 이를 통해 어떤 집단도 너무 강대해지거나 권력을 남용하지 못하게 막는다. 이는 다원정치제도의 핵심요소이다. 이런 류의 광범위한 연맹이 권력을 획득하면, 포용식경제와 정치제도는 중요한 역할을 지속적으로 하도록 강화된다. 명예혁명은 하나의 엘리트계급이 다른 엘리트계급을 무너뜨린 것이 아니다. 오히려 신사, 명사, 상인 및 실업가 거기에 휘그당과 토리당이 합쳐서 하나의 광범위한 연맹을 결성하여, 독재정권에 일으킨 혁명이다. 다원정치제도의 출현은 이 혁명의 결과이다. 정치다원화는 법치의 관념을 보장했다. 법치는 이 과정에서 출현한 부산물이다. 표면적으로 여러 당파가 권력을 나누어가지고 있지만, 일당일파에 너무나 큰 권력이 집중되어 다시 정치다원화의 기초를 파괴하는 것을 막기 위하여, 사람들은 반드시 법률의 제약을 받아야 한다는 것이 아주 자연스러운 일이 된다. 그리하여, 통치자는 반드시 제한과 구속을 받는다는 이념(이것이 법치의 정수이다)이 정치다원화의 내재적인 논리로 나오게 된다. 그리고 이 정치다원화는 각 사람들이 독재통치를 반대하기 위해 광대한 연맹을 결성하도록 만들었다. 영국은 어떤 사람도 국회에 청원할 수 있고, 국회는 반드시 경청해야 하는 제도를 가지고 있다. 이런 방법은 명예혁명후 정치다원화에 유한한 민주보다 더욱 큰 힘을 발휘했다.

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작자는 중국이 제도결정론의 예외가 아니라고 말한다. 중국의 급속한 성장은 착취식제도와 정부통제하에서의 성장이다. 진운(陳雲)은 새장으로 비유했다. 중국경제는 새이다. 당의 통제는 새장이다. 새장을 키워야 새가 더욱 건강하고, 더욱 활력있게 할 수 있다. 그러나 반드시 열쇠로 잠궈두고 풀어주어서는 안된다. 풀어주면 새가 날아가버린다. 중국이 20년간 고속성장을 이룬 것은 모택동의 착취식제도가 느슨해지면서, 자원이 재배치돠고, 염가노동력, 외국시장의 개방, 국외자금과 기술의 도입때문이다. 획기적인 혁신이나 진정한 혁신정신의 성장은 나타나지 않았다. 중국의 성장은 점차 위축된다. 중국의 가장 기본적인 재산권인 개인이 자신의 희망에 따라 노동력을 하는 것도 여전히 완비되지 못했다. 현재의 착취식제도하에서 중구긔 1인당수입은 스페인 혹은 포르투갈수준에 도달할 수 없다. 중국의 경제제도는 일정한 포용성을 지녔다. 다만 충분한 포용성과는 아직 거리가 멀다. 포용식경제제도는 착취식경제제도를 절대로 지지하지 않는다. 또한 착취식정치제도로부터 지지를 받을 수도 없다. 그것은 혹은 착취식경제제도로 변화하여, 권력을 쥔 소수의 사람들이 이익을 취하거나 혹은 그들이 창조한 경제의 동력이 착취식정치제도를 동요시켜, 포용식정치제도의 대문을 열게할 것이다. 포용식경제제도도 착취식정치제도의 소수의 통치엘리트들이 누리는 경제적이익을 약화시키는 경향이 있다. 왜냐하면 이런 제도는 시장의 경쟁에 직면할 것이고, 사회의 다른 사람들과의 계약 및 재산권의 제한을 받게 될 것이기 때문이다.

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중국은 비록 시장경제를 하고 있지만 경제제도는 많은 측면에서 여전히 착취성을 가지고 있다. 예를 들어, 토지국유제는 토지의 개발과 이용을 제한한다. 정부는 토지재정으로 토지를 거두어가고, 중앙정부의 부동산은 매매가 허용되지 않고, 개인토지도 겨우 70년이 사용권만 갖는ㄴ다. 1688년이전에 잉글랜드의 토지는 황실소유였다. 많은 토지는 무수한 오래된 재산권의 형식과 많은 중첩되는 소유권주장에 얽혀 있었다. 많은 토지는 소위 형평법재산권의 형식으로 보유하고 있었다. 그 뜻은 지주가 담보로 제공하거나, 임대하거나 판매할 수 없다는 것이다. 일반적인 토지는 왕왕 전통적인 용도로만 쓸 수 있었다. 무수한 장애가 사람들이 경제적으로 이상적인 방식으로 토지를 이용할 수 없도록 했다. 명예혁명후, 국회는 이런 상황을 바꾸기 시작하고 수백개의 법안을 만든다. 토지사유제는 산업혁명을 촉짆시켰다. 중국의 또 다른 착취도구는 외환통제이다. 2001년 아르헨티나정부는 백성들이 개인계좌에서 페소를 인출하는 것만 허용하고 달러를 인출하는 것은 허용하지 않았다. 달러를 페소로 바꾸는데 동의하지 않는 한. 다만 페소는 이미 1:1에서 4:1로 가치가 하락했다. 아르헨티아인은 이 사건을 "El Corralito"라고 부른다. '작은 돼지우리"라는 뜻이다. 개인의 돈이 돼지처럼 우리안에 갇혀버렸고, 아무 곳으로도 나갈 수 없다. 작은 우리를 통하여, 정부는 백성의 3/4의 예금을 착취했다. 비록 아르헨티나에도 선거를 통해 민선정부를 구성하지만, 정부도 그렇게 재산권을 침범하고, 개인의 재물을 몰수했던 것이다. 중국정부의 외환예금에 대한 관제와 인출제한은 작은돼지우리와 같다. 그리고 더욱 상태화(常態化)되어 있다.

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무엇이 부족하면, 그것을 외치게 되어 있다. 시진핑이 제도자신을 부르짖는 것은 바로 중국인이 중국제도에 대한 신뢰가 부족하기 때문이다. 중공은 중국경제의 급속한 발전을 들어 중국제도의 우세를 얘기하지만, 이 책에서는 시진핑을 한방 먹인다. 중공의 착취식제도는 그저 일부 엘리트만이 이익을 누린다. 중국의 경제발전은 장기간 유지될 수 없다. 중국현상은 이미 발전이 고갈되는 조짐을 나타낸다. 인민의 생활수준은 하락하고, 경제발전에서 획기적인 혁신이 부족하다. 2010년이후, 중국경제는 명백하게 경제성장률 둔화현상이 나타난다. 2012년의 GDP성장율은 7.8%였지만, 2013년에는 7.7% 2024년에는 7.3%, 2023년에는 5.2%가 되었다. 장기적으로 보면 중국제도는 우세가 아니라, 열세인 것이다.