중국의 지방재정은 어느 정도 심각한가

글: 왕혁(王赫)

 

부동산버블붕괴, '동태청령(제로코로나)'정책으로 인한 경제손실은 베이징의 GDP연성장률 5.5%의 단꿈을 완전히 부숴버렸다. 재정은 곤란에 빠졌는데, 특히 지방재정이 그러하다(중국의 현행 재정체제는 돈은 중앙으로 올려보내고, 일은 지방으로 내려보내는 것이어서, 중앙정부는 재정이 풍족하고, 성급은 재정이 운용할만하나, 시급은 제대로 운영하기 어렵고, 현급은 곡소리가 나는 상황이다)

 

베이징의 금년경제형세오판, 지방재정수입 연초예산대비 3.9조위안 부족

 

2022년 중앙과 지방의 예산보고서를 보면, 한해동안 지방의 일반공공예산예상수입은 약 11.5조위안으로 3.7%증가하며, 지방정부성기금예산예상수입은 약 9.4조위안으로 0.4% 증가하는 것으로 되어 있다. 양자를 합하면 20.9조위안이 된다.

 

그러나, 재정부의 최신수치를 보면, 1월-10월까지 전국의 일반공공예산수입은 9조3,392억위안으로 3.6% 감소했고, 지방정부성기금예산수입은 4조8,537억위안으로 24.3% 하락했다. 양자를 합하면 약 14.2조위안이다. 만일 금년의 나머지 두 달도 평균치로 본다면 연간 예산수입은 17조위안이 된다. 연초예산대비 3.9조위안이 부족한 상황이다.

 

이는 베이징이 금년의 경제형세를 심각하게 오판했다는 것을 보여준다. 그중 가장 큰 오판은 바로 부동산버블붕괴로 인한 토지매각수입의 급감을 잘못 계산한 것이다. 토지매각수입은 지방정부성기금예산수입에서 90%이상을 차지한다. 토지매각수입의 급전직하는 지방재정수입이 감소한 가장 중요한 원인이다.

 

금년 1월-10월의 전국토지매각수입은 4조 4,027억위안으로 전년동기대비 25.9%가 격감했다. 일거에 과거 15년간 토지가격이 미친듯이 급등하고 연평균 30%씩 오르던 국면을 끝내버린 것이다.

연도	토지출양수입(위안)
2022	4조4,027억(1-10월)
2021	8조7,051억
2020	8조4,142억
2019
2018	6조5,096억
2017	5조2,059억
2016	3조7,457억

설사 금년 1-10월 토지매각수입이 격감했지만, 여전히 지방재정 9조3,392억위안의 47.14%를 차지하고 있으며, 전국세수 14조2,579억위안의 30.87%를 차지하고 있고, 전국재정 17조3,397위안의 25%를 차지하고 있다. 이는 토지매각수입이 여전히 지방재정을 지탱하는 주요수입원중 하나라는 것을 의미한다. 토지재정의 전환은 전체적으로 아직 발걸음을 떼는 단계라 할 수 있다. 

 

2022년의 재정수입이 격감할 것이 이미 확정적이므로 지방에서는 연말에 집중적으로 수입을 감소하는 것으로 조정했다(물론 일부 자원형지구인 내몽골, 신장등은 수입을 증가하는 것으로 조정했다)

 

지방재정의 수지부족이 확대되고, 중앙재정은 이를 메워줄 수 없다. 지방정부채권의 원리금상환압력이 커지고 있다.

 

수입이 줄어들었지만, 지출은 증가하고 있다. 1-10월, 지방일반공공예산지출은 17조 7,993억위안으로 전년동기대비 6.2%가 증가했다. 지방정부성기금예산관련지출은 8조 1,909억위안으로 전년동기대비 7.7% 증가했다. 양자를 합치면 25조 9,902억위안이다. 이렇게 계산하면 1-10월의 지방재정수지부족금액이 이미 11.8조위안에 달했다는 것을 알 수 있다. 전체연도 지방수지부족금액은 아마도 14조위안에 달할 것이다(연초예상을 훨씬 넘어선다)

 

이런 부족분을 어떻게 해결할 것인가? 중앙정부에서 지방정부로 교부하는 금액은 근 9.8조위안이다. 전년보다 1.5조위안이 증가했고, 거의 한계치이다. 2022년 중앙재정예산수입총액도 10조7,545억위안에 불과하기 때문에(중앙일반공공예산수입은 9조4,880억위안이고 여기에 중앙정부성기금예산, 중앙국유자본경영예산수입 9,900억위안을 합친 것이다. 2022년 중앙일반공공예산지출은 13조4,045억위안으로 중앙재정의 적자는 2조 6,500억위안이다). 그외에 지방정부에서 세금환급을 가속화하도록 하기 위하여 중앙재정에서는 내년분 4천억위안의 전용자금을 이미 지방에 내려보냈다. 이는 2022년 중앙정부의 지방정부에 대한 실제교부금규모가 10조위안을 돌파했다는 의미이다.

 

다만, 사상최대의 중앙재정의 이전교부가 있었지만, 지방재정은 여전히 약4조위안 부족하다. 더 이상 어떻게 할 것인가? 지방채를 발행하는 것이다. Wind데이타를 보면, 10월 31일까지, 금년의 지방채발행규모는 7조위안이다. 이는 전년동기대비 7.7%가 늘어난 금액으로 종전의 최고금액을 넘어섰다(2021년의 1-10월 6.48조위안). 이후 11월 12월에도 계속하여 재융자채권, 중소은행전용채발행이 있을 것이므로, 금년도 한해 지방채발행규모는 아마도 2021년 한해동안의 7.48조위안을 넘어서서 사상최고기록을 세울 것으로 예상된다.

 

그러나, 지방채는 2009년부터 발행하여, 최근 들어 금액이 늘어나 발행잔고가 약35조위안에 이르렀다. 채무비율이 거의 경계선에 근접하여, 지방정부채권의 원리금상환압력이 아주 커졌다. 2021년 지방정부의 채권원리금상홙출은 3.6조위안으로, 지방정부 종합재력(중앙정부교부금 + 일반공공예산수입 + 정부성기금예산수입)의 12.5%에 이르렀다. 랴오닝, 텐진, 내몽골과 구이저우는 이 비율이 20%를 넘었다. 17개 성시의 원리금상환부담은 전국평균수준을 넘었다. 리스크관리문제가 심각하다.

전용채권의 리스크가 크게 늘었다.

 

지방채는 일반채와 전용채로 나뉜다. 이렇게 구분하는 것은 일반채는 지방정부가 해당지방의 재정수입을 담보로 하는 것이고, 전용채권은 지방정부가 프로젝트완공후 취득하는 수입으로 보증하는 것이다. 다만, 실제로 프로젝트완공후 취득하는 수입은 확실하지 않다. 그리하여 전용채의 리스크가 아주 크다.

 

11월 3일, 재정부는 <2021년지방정부전용채무잔액결산에 관한 설명>에서 2021년말까지, 지방정부전용채무잔액은 16조6,993.68억만위안이라고 밝혔다. 전용채의 평균기한이 9년이라는 것을 기준으로 추산해보면, 연평균 원리금상환규모는 1조8554.85억위안에 이른다.

 

2021년 지방정부성기금예산수입 9조4,738억위안으로 계산해보면, 전용채무의 만기원리금상환보장배수(지방정부성기금예산수입/연평균만기원리금규모)는 5.11이다. 채무상환보장능력이 비교적 괜찮은 편이다. 그러나 문제는 금년에 토지매각수입이 급감하여 지방정부성기금예산수입이 격감했고, 채무상환보장능력이 크게 문제되었다는 것이다. 당금 중국부동산의 버블은 이미 붕괴되었고, 상당한 기간동안 토지매각수입이 회복되기 어려울 것이다. 그리하여 전용채의 리스크가 급증했다.

 

지방의 숨은채무는 방대하고, 리스크는 전용채보다 더욱 크다.

 

위에서 말한 지방채는 그저 지방정부의 드러난 채무일 뿐이다. 지방정부는 방대한 숨은 채무가 있고, 리스크가 훨씬 크다. 데이타획득가능성문제로 일반적으로 지방융자플랫폼인 성투(城投)의 채무로 지방정부의 숨은 채무를 파악해보기로 한다.

 

성투의 채무는 두 가지로 나뉜다. 하나는 채권시장에서 발행한 표준화된 성투채권이다. 2022년 2월 18일까지 성투재권의 잔고는 13조2,400억위안이다; 또 다른 하나는 '비표준화'업무이다. 여기에는 은행대출, 산업기금, 융자리스, 신탁과 PPP등 방식으로 조달한 채무이다. 2021년 9월말까지, 비표준화업무총량은 36.68조위안으로 추산된다. 대체적으로 말해서 성투채의 잔고는 약 50조위안에 이른다.

 

당연히 모든 성투의 채무를 지방정부의 숨은 채무라고 말할 수는 없다. 왜냐하면 채무가 부도나는 상황하에서 비로소 지방재정이 일부 책임을 부담하게 될 것이기 때문이다. 다만 그 리스크는 전용채보다 훨씬 크다.

 

지방재정의 난상

 

이상의 상황을 베이징에서 모를 리는 없다. 다만 속수무책일 뿐이다. 금년 경제가 흔들리고 있고, 5월 25일 리커창은 10만명이 참가한 <전국경제안정영상전화회의>에서 이렇게 말한다: "그래서 나는 여기에서 여러분에게 장부를 까겠다. 특대자연재해가 발생한 경우에 약간의 총예비비가 있는 것을 제외하고, 나머지 돈은 너희들 지방이 알아서 해결해라."

 

중앙재정도 도와줄 방법이 없다. 지방재정은 알아서 해결해야 한다. 그러나 지방재정에 무슨 신통한 방법이 있을까? 그저 깡패본성을 드러낼 수밖에 없다. 온갖 방법이 동원된다. 예를 들면 벌금을 마구잡이로 거두는 것이라든지.

 

그외에 예를 들면, 수치조작, 수입과대계상도 있다. 월스트리트저널의 보도에 따르면, 적지 않은 지방정부는 국유자산배경의 개발업체 혹은 정부가 지원하는 회사, 정부융자플랫폼등을 통하여 정부가 매각하는 토지를 구매한다. 예를 들면, 허난 정저우시에서 최근에 매각한 73필지의 주택용지중에서 54필지는 시정부, 구정부 혹은 그 산하의 부서에서 지배하는 현지회사가 매입했다. 그중 적지 않은 회사는 토지경매공고가 나온 후 며칠 혹은 몇주내에 설립된 것이다. 랴오닝 션양, 장쑤 쑤저우도 유사한 상황이다. 골드만삭스는 금년에 지금까지 22개 주요도시의 토지경매에서 정부배경의 기업이 구매한 토지가 약 60%에 이른다고 했다. 대부분의 토지는 최저낙찰가격으로 매각되었다.

 

지방재정의 실질적인 곤란과 난상은 아마도 공식적으로 발표된 것보다 훨씬 심각할 것이다.