중국의 재정위기와 3가지 특유한 리스크

글: 왕혁(王赫)

 

2020년, 중국의 재정은 수입감소와 지출확대로, 적자규모가 6.27조위안이라는 사상최고치를 기록했다. 2021년은 재정이 크게 호전되었다(중앙과 지방이 모두 수입이 지출보다 많았으며, 일반공공예산수입은 20조위안을 돌파하면서 10.7% 증가했다; 재정지출의 증가속도는 0.3%에 불과하여 40년만에 최저치를 기록한다; 수입초과, 지출감소로 1.1조위안의 '이월금'을 2022년에 사용할 수 있게 해주었다). 그러나, 2022년 재정은 급전직하한다. 2020년보다 심각하다. 예를 들어, 상반기의 재정적자는 5조위안에 이른다.

 

재정적자가 이렇게 커진 직접적인 원인은 수입감소(감세포함), 지출증가이다. 7월 14일 기자회견에서 재정부가 공표한 수치를 보면, 상반기에 (1) 전국일반공공예산수입은 105,221억위안으로, 10.2% 하락했다(세금환급요소를 제외하면 3.3%증가), 그중 전국세수수입은 85,564억위안으로, 14.8% 하락했다(세금환급요소를 제외하면 0.9% 증가), (2) 전국일반공공예산지출은 128.887억위안으로 전년동기대비 5.9% 증가했다. (3) 전국의 정부성기금예산수입은 27,968억위안으로 전년동기대비 28.4% 감소했다. 그중 국유토지사용권출양수입이 23,622억위안으로 전년동기대비 31.4% 감소했다. (4) 전국의 정부성기금예산지출은 54,826억위안으로 전년동기대비 31.5% 증가했다. 위의 (1) (3)을 합친 넓은 의미의 재정수입은 133,189억위안이고, (2) (4)를 합한 넓은 의미의 재정지출은 183,713억위안이다. 적자규모가 50,524억위안에 달한다.

 

상반기에 재정적자가 급격히 확대된 주요한 원인은 돌발요소이다. 러시아-우크라이나전쟁, 상하이도시봉쇄등등으로 인한 것이다. 다만 또한 더욱 깊은 층면의 추세성요소도 반영한다. 그러므로, 재정적자의 확대는 일시적인 것이 아니고 최소한 중기적인 것이다.

 

중국재정과학연구원이 발표한 <중국재정정책보고(2021)>에 따르면, "14차5개년계획(2021-2025)"의 재정수지는 2021년을 제외하고, "14차5개년"기간동안 재정수입의 증가속도는 계속 완화되지만, 재정지출은 여전히 일정한 증가를 유지한다. 평균재정지출의 증가속도는 7.5%이상이다. 2020년과 비교하면, 개혁을 고려하지 않은 상황하에서 예측해보자면, 2021년을 제외하고, 적자규모든 확대추세이다. 2025년에는 10.7조위안에 달할 것으로 본다. 중국 재정부 부장 류쿤(劉昆)은 작년에 글을 써서 이렇게 말한 바 있다. 이후 일정기간동안, 재정은 전체적으로 수입감소와 지출증가의 압력에 직면하게 될 것이고, 재정운행은 여전히 '타이트한 균형' 상태에 처해 있다.

 

왜 '수입감소' '지출증가'인가? 이는 중국경제사회가 처한 특정단계로 인해 결정된 것이다. 아래에서는 세 가지 점을 살펴보기로 한다.

 

첫째, 2011년이래, 중국경제의 증가속도가 하락하고, 재정수입의 증가속도도 크게 영향을 받게 된다.

 

2011년 "파십(破十, 10% 증가율이 깨짐)"이후 계속 하락하여 2020년에는 2.2%가 된다.(공식수치이므로 진실성이 어떤지는 별론으로 한다). 2021년에는 8.1%로 회복된 것은 예외적인 경우이고, 2022년 전반기 6개월동안 다시 2.5%로 하락했다(그중 1분기는 4.8%, 2분기는 0.4%이다). 연간 5.5%의 목표는 이미 달성이 불가능한 상황이다.

 

모두 알고 있다시피, 중국 경제정책의 핵심은 경제증가속도유지이다. 예를 들어, 2010년의 "보팔(保八)", 2015년의 "보칠(保七)", 2019년의 "보육(保六)", 왜 그런가? 겉으로는 취업보장때문이라고 한다. 그러나 인구통계수치를 보면, 적령노동력의 인구증가율은 2006년부터 가장 높았을 때가 겨우 1.6%였다. 2013년부터는 마이너스로 돌아선다. 그래서 이 말은 설득력이 없다. 어떤 사람이 정곡을 찔렀다. 기실 '보재정(保財政)' 즉 재정확보이다. 확실히 경제성장은 재정수입을 증가시킨다. 만일 경제성장율이 계속 하락하면, 재정수입도 크게 영향을 받게 된다. 이는 중국당국이 금년의 경제형세가 불리하다는 것을 잘 알고 있으면서도 경제성장률을 5.5%로 잡은 이유이다.

 

2022년 중국의 경제는 상당히 어렵다. 그럼 이후는 어떨까? "14.5"와 2035년의 장거리목표에 따르면, 중국당국이 2021년부터 2035년까지, 중국경제증가속도를 중고속성장(5%이상)에서 점차 중속성장(4%이상)으로 넘어가고, GDP의 연간성장율을 4.8%이상으로 유지하는 것이다. 다만 이건 달성하기 어렵다. 호주의 싱크탱크 Lowy Institute for International Policy가 금년 3월 발표한 <중국의 굴기를 되돌아본다(Revising down the rise of China)>라는 연구보고서에 따르면, 인구감소, 자본밀집형성장의 제한 및 생산율증가의 점진적인 감소로 중국은 장기간 유지되었던 대폭성장은 완화된다. 설사 정책이 광범위하게 성공을 거둔다고 하더라도, 기본선예측을 보면, 2030년까지, 연간경제성장률은 3%가량으로 내려갈 것이고, 2040년에는 2%까지 내려가고, 2050년까지의 평균성장율은 2-3%일 것이다.

 

만일, 중국경제가 현재부터 2050년까지의 전체적인 평균성장률이 겨우 2-3%라면, 다른 한편으로 팬데믹이 아직 끝나려면 멀었고, 중국이 좌경화하여 정책이 경색되면, 중국경제에 침중한 타격을 줄 것이다. 이런 것들은 모두 중국의 재정수입증가여지를 축소시키게 될 것이다.

 

둘째, 중국의 거시세금부담은 기형적으로 높다. 경제를 떠받치기 위하여, 당국은 부득이 세금감소, 비용인하를 해야 한다.

 

2017년 중국의 협의의 세금부담(세수/GDP)는 이미 17.5%에 달한다. 비록 선진국들보다 낮지만, 러시아, 인도, 브라질등 신흥경제국들보다는 분명히 높다. 중국의 광의의 세금부담(일반재정수입/GDP)는 27.6%에 달한다. 이미 대부분의 선진국과 별 차이가 없다. 이는 중국의 각종 비세금비용부담압력이 지나치게 높다는 것을 의미한다. 납세주체를 기준으로 나누어보면, 2017년 중국의 기업부문은 납세에서 차지하는 비중이 80%가 넘는다. 비교하자면, 미국, 캐나다, 영국, 독일의 경우 기업부문의 비중은 34%, 42%, 50%와 52%이다. 그외에 세계은행의 통계수치에 따르면, 2017년 중국의 기업납세규모는 이윤총액에서 차지하는 비중이 67%에 달한다.

 

기업세금부담이 이렇게 높은데 어떻게 활력이 생기겠는가? 경제형세가 날로 나빠지면서, 중국은 부득이 세금과 비용을 낮춰야 했다. 중국재정부문의 통계수치에 따르면, "13차5개년(2016-2020)"기간동안 추가된 세금감소비용인하규모는 7.6조위안에 달한다. 2021년 전국의 누계 추가된 세금감소비용인하금액은 약 1.5조위안이다. 2022년 정부는 전국의 세금환급, 감세는 약 2.5조위안이고 그중 세금환급유보금이 1.5조위안이다. 세금환급금은 모두 직접 기업으로 간다. 현재 중국의 협의의 거시세금부담은 15.1%로 내려갔다. 다만 광의의 세금부담은 여전히 하락되어야 한다(이것이 가장 어렵다. 현행 18가지 세목중 단지 12개 세목만이 법률로 제정되어 있고, 중국이 말하는 '조세법률주의'는 아직도 실현되지 않고 있다)

 

그외에, 중국은 비록 2015년부터 '방관복(放管服)'개혁(소위 簡政放權, 放管結合, 優化服務를 가리킴)과 정부기능전환을 시작했다. 그러나 기업에 대한 낡은 규제는 여전히 많다. 실질적인 이익이 되도록 개혁하는 것은 쉽지 않다. 중국기업의 체제 , 정책환경 은 여전히 근본적인 변화가 없다. 심지어 정치가 좌경화하면서 어느 방면에서는 악화되고 있다.

 

셋째, 중국은 현재의 경제를 유지하기 위하여 부득이 재정지출을 증가시키고 있다.

 

중국경제는 과거 몇십년간 고속성장했다. 다만 3가지 기본문제를 해결하지 못하고 있다. 첫째, 공업기초능력확보(많은 핵심부품, 중간재는 여전히 수입에 의존하고 있다), 둘째, 전민사회보험체계의 건립, 셋째, 환경보호. 이들 문제는 중국경제의 지속가능한 발전을 심각하게 제약하고 있다. 여러 해동안 자금을 투입하지 않다보니 지금은 다시 추가투입해야 하게 되었다. 재정도 부득이 상응하게 돈을 써야 한다.

 

다시 정치적 각도와 결합하여 말하자면, 시진핑당국은 스스로 '신시대'를 열었다고 말한다. 신시대의 '신'은 도대체 어디에 있는가? 그들이 내놓은 핵심답안은 "전면적으로 소강사회를 건설하는" 기초 위에서 '공동부유'를 실현하는 것이다(공동부유는 20대보고서의 핵심단어이다). '공동부유'는 한편으로 중등수입계층을 확대하고, 내수를 확대하며, 다른 한편으로 민심을 얻고, 민원을 해결하며, 중국인구위기에 대응하는 것이다. 어떻게 '공동부유'를 이룰 것인가? 중국식의 복지사회를 만드는 것이다. 여기에는 대규모의 사회복지지출확대가 필요하다.

 

국제경험을 보면, 12,000-30,000달러의 1인당 GDP구간에서, 정부의 총지출이 GDP에서 차지하는 비중과 사회적지출이 정부총지출에서 차지하는 비중의 증가속도는 모두 다른 구간보다 빠르다. 중국의 "14차5개년"계획과 2035년의 장기목표에 따르면, 중국은 2025년이전에 고수입국가가 될 것이고, 2035년에 중등선진국가가 될 것이다. 이를 보면 중국은 향후 10-20년의 발전이 바로 12,000-30,000달러구간에 들어간다. 재정지출이 대폭 증가할 것이다. 특히 더욱 큰 폭으로 사회북지지출수준을 제고해야 한다(어떤 연구에 따르면, 2020년 중국정부지출이 GDP에서 차지하는 비중은 33.9%이고, 참조국가의 평균수준은 40.4%이다. 중국정부의 사회성지출이 정부총지출에서 차지하는 비중은 52.4%이다. 참조국가의 평균수준은 62.0%이다. 양자는 모두 낮은 편이다)

 

중국의 특유한 3가지 리스크

 

위에서 말한 바와 같이, 중국의 재정수지는 모순이 첨예하여, 재정압력이 가중되고 있다. 재정위기도 최근의 단기적인 문제는 아니다. 즉, 중국은 예측가능한 기간내에 재정위기에 처할 것으로 보인다. 중국의 구체적인 상황을 보면, 특유한 3가지 위기가 있다.

 

첫째, 재정정책이 황당하다. 현재 중국재정정책의 3가지 요점은 이러하다: "재정지출보장" "새로운 세금감소,비용인하정책시행" "지방정부의 숨은채무신규증가억제" 즉, 지출증가, 세금감소 및 채무통제이다. 지출증가, 세금감소와 채무통제는 바로 재정에서 전형적으로 달성하는 것이 불가능한 트라이앵글이다. 즉, 일국정부가 동시에 세금부담을 감소시키면서, 지출을 보장하고, 채무규모를 통제하는 3가지 목표를 달성할 수 없다. 재정정책은 반드시 취사선택을 해야 한다. 중국당국은 굳이 세 가지를 모두 달성하고자 한다. 그 결과는 엉망이 될 것이다.

 

둘째, 재정채무리스크가 높다. 선진국도 채무는 계속 증가한다. 그러나, 이자지급이 GDP에서 차지하는 비중은 하락한다. 중국은 반대이다. 중국의 전 재정부장 러우지웨이(樓繼偉)는 이렇게 말한다. 2019년 중앙재정채무이자지출이 중앙지출에서 차지하는 비중이 13%이다. 2020년에는 15%까지 늘어날 것이라고 한다. 중앙급의 각종지출중 두번째로 많은 항목이다. "14차5개년"기간, 여러 성,시의 채무의 지속가능성이 우려된다. 개략적으로 계산해보면, 약 4분의 1의 성급재정에서 50%이상의 재정수입은 채무의 원리금상환에 쓰인다. 금년 상반기, 일반공공예산지출에서, 채무이자지급이 5,608억위안이다. 전년동기대비 8.8%가 늘었다. 확실히 중국의채무이자부담은 아주 크다. 이는 절대적인 리스크이다. 2012년이래, 이자지급은 이미 GDP증가분을 추월했고, 2020년의 이자지급과 GDP증가분간의 비율은 이미 400%에 이른다.

 

셋째, 지방정부의 강탈. 어떤 논자는 이렇게 지적한다. 경제속도가 감소하는 상황하에서, 기층권력은 수입부족을 메우기 위해 부패형식이 "윤활제(경제활동을 촉진시키는 부패)"에서 "뺴앗는 손(약탈을 목적으로 하는 부패)"으로 바뀌었다. 이는 바로 중국의 현실이다. 예를 들어, 작년 10월, 재정부족을 메우기 위해, 바저우(霸州)시는 6월 이미 비세금수입예산 7억위안을 달성한 상황하에서 산하 15개 향진(가도, 개발구)정부에 3.04억위안의 비세금수입을 거두라는 임무를 하달한다. 이로 인하여 대규모의 비용징수, 벌금부과현상이 나타난다. 67일동안 벌급부과된 것만 6,700만위안에 이른다. 정말 법도 하늘도 없다.

 

결론

 

중국은 장기간 재정위기에 직면해 있다. 지금은 이미 막다른 골목에 몰렸다. 그리고 특유한 3대리스크는 그들의 깡패본성이 두드러진다. 이런 정권이 존재할 필요가 있을까? 일단 재정위기가 재정붕괴로 진전되면, 중국공산당도 해체의 길로 향할 것이다.