"궁정지하(穹頂之下)"의 정경유착

글: 섭휘화(聶輝華)

 

2015년 3월, TV아나운서 차이징(柴靜)이 발표한 다큐멘터리 <궁정지하>는 중국민중의 환경보호문제에 대한 관심을 불러 일으켰다. 이 환경보호다큐멘터리에서, 비록 차이징의 팀과 환경보호부는 탕산(唐山)에서 한 철강기업이 대량의 석탄오염물질을 배출하는 증거를 발견했지만, 이 기업은 아무런 처벌도 받지 않았다. 왜냐하면, 일단 이 철강기업을 문닫아버리게 되면, 대량의 실업이 발생하고, 은행대출도 회수할 수 없게 되며, 나아가 현지의 GDP성장목표도 실현할 수 없게 되어, 지방관리가 자기의 관직을 유지할 수 없게 되기 때문이다.

 

탕산과 허베이(河北)의 강철생산량은 전세계의 1위, 2위를 다툰다. 그들은 중국GDP의 고속성장을 대표한다; 동시에, 탕산과 허베이의 공기오염정도는 전세계에서 마찬가지로 가장 심하다. GDP와 오염은 동전의 앞뒷면인 것이다. 그것은 '중국모델'의 축소판이다.

 

과거 30여년간, 중국경제는 기적같은 고속성장을 이룬다. 세계은행의 2014년 자료에 따르면, 1980년에서 2008년까지 중국의 GDP평균성장율은 10%를 넘는다. 1인당 GDP는 193달러에서 3,414달러로 늘어났다(현재의 미화로 계산하여). 그러나 다른 한편으로, BBC의 자료에 따르면, 전세계 광산사고의 80%는 중국에서 발생했다. 중국하류의 70%는 오염되어 있고, 중국인은 보편적으로 식품안전문제에 노출되어 있다. 그외에도 가짜 모조상품, 불법토지, 세금탈루, 부정부패 및 부실공사등 여러 경제적 사회적 문제가 산적해 있다. 우리가 중국모델을 얘기할 때, 단순히 GDP의 고속성장(수익)에만 관심을 가지고, 의의 각종 사고(비용)은 살펴보지 않는 경우가 많다.

 

그렇다면 왜 중국처럼 재산권보호나 계약제도가 뒤떨어진 나라가 고속경제성장을 실현할 수 있었을까? 이런 고속성장의 질은 어떠한가? 왜 이렇게 분명한 공기오염과 기업의 위법위규현상은 지속적으로 존재하는 것일까?

 

필자와 필자의 동료들은 초보적으로 "정경유착"이라는 분석틀을 마련해 보았다. 이를 통하여 광명과 암흑이 병존하는 '중국모델'을 해부해보고자 한다. 횡축에는 제도툼질을 놓고, 왼쪽은 나쁜 제도, 비교적 뒤떨어진 재산권보호와 계약제도를 표시한다. 오른쪽은 좋은 제도이다. 횡축은 생산방식인데, 아래쪽은 나쁜 생산방식으로 불완전하고 비환경보호적이고, 불합격이며 불법의 생산기술과 수단이다. 윗쪽은 좋은 생산방식이다.

두 개의 지표는 4개의 경제성장의 면을 구성한다. 제1 사분면은 극단적인 상황을 표시한다. 좋은 제도와 좋은 생산방식의 결합이다. 이는 고속의 경제성장을 불러온다. 그리고 성장의 질도 아주 좋다. 제3사분면은 또 다른 극단을 표시한다. 나쁜 제도와 나쁜 생산방식의 결합이다. 이것도 고속의 경제성장을 불러온다. 다만 성장의 질은 떨어진다. 이 이론은 이를 암시한다: 중국경제의 고속성장은 동시에 많은 사고를 안고 있다. 이는 무엇때문일까?

 

이를 위하여 우리는 정경유착의 분석틀을 구상해 보았다. 3개의 참여주체가 있다. 중앙정부, 지방정부 그리고 기업. 중앙정부는 위탁인에 상당한다. 그는 지방정부를 감독자로 위탁하여, 기업의 생산활동을 감독하고, 세금을 거두게 위탁했다. 중국식 분권체계하에서, 중앙정부, 지방정부와 기어의 3자간에는 일종은 숨은 계약이 맺어진다: 중앙과 지방정부는 공공서비스와 재산권보호를 제공하고 세수를 거둔다. 지방정부는 세수를 받는 외에, 지방관리는 GDP제고로 얻은 정치적 승진이라는 이점을 누린다. 기업은 생산을 책임지고 이윤을 획득한다. 이 첫번째 계약이 바로 소위 지방정부경쟁관점과 정치선수권전이라는 관점이다.

 

그러나, 또 다른 숨은 계약도 존재한다. 중앙정부가 지방에서 GDP실현이라는 결과만 보고, 기업의 생산방식은 보지 않으며, 지방정부의 관리는 임기가 있어 현지의 경제성장의 장기적인 효과는 책임지지 않는다고 가정해보자. 기업은 두 가지 생산방식이 있다. 좋은 생산방식과 나쁜 생산방식. 정보비대칭과 지방정부의 단기성과중심주의라는 두 가지 가설하에, 지방정부는 필연적으로 기업과 유착하게 된다. 기업이 나쁜 생산방식을 선택하도록 종용하고 묵인하게 된다. 그리고 사고가 난 후에는 기업을 비호한다. 이런 정경유착의 과정에서, 지방정부 및 그 관료들은 더 많은 세수를 거둘 수 있고, 더 높은 승진기회를 갖게 된다. 그리고 기업은 더 많은 이윤을 얻는다. 다만 나쁜 생산방식을 선택하여 쉽게 환경오염, 광산사고, 경제버블, 식품안전문제, 부실공사등의 사고가 일어난다. 그리고 이들 사고의 비용은 결국 현지주민과 중앙정부게 떠안게 된다.

 

이 정격유착의 틀은 동시에 중국경제의 고속성장 및 빈번한 각종 사고를 해석해준다. 그리고 좋은 경제성장과 나쁜 경제성장을 구별하게 해준다. '중앙정부 - 지방정부 - 기업"이라는 3층의 틀에서, 우리는 분권, 지방간경쟁, 관리승진, 부패, 정치관련, 경제성장등 거의 모든 중요한 이슈를 논의할 수 있다.

 

 

지방정부와 기업이 결탁하여 중국의 고성장과 사고다발을 불러왔다고 하면, 위탁인인 중앙정부는 왜 이런 결탁을 허용한 것일까? 정경유착은 어떻게 각종 생산사고에 영향을 미쳤을까? 정경유착은 기업행위와 사회발전에 어떤 영향을 미쳤을까?

 

중앙정부가 경재성장을 중시하면서 사고의 결과를 책임진다고 가정해보자. 그러면, 중앙정부는 반드시 경제성장과 사회안정간에서 비교교량, 취사선택을 해야 한다. 경제성장이 가져올 이점이 사회안정의 비용을 초과할 때, 중앙정부는 지방정부와 기업간의 유착을 묵인할 것이다. 반대인 경우라면, 중앙정부는 유착을 막을 조치를 취할 것이다. 즉, 만일 한 지방의 경제발전수준이 낮으면 낮을수록, 혹은 유착이 가져다 줄 경제적 이익이 크면 클수록, 혹은 사고가 조성한 결과가 심각하지 않으면 않을수록, 혹은 주민의 집단행동능력이 떨어질 경우, 중앙정부(혹은 상급정부)는 지방정부의 정경유착을 더욱 묵인하는 경향이 있다. 국내외 환경의 변화는 경제성장의 수익 혹은 사회안정의 비용에 영향을 준다. 이렇게 하여 중앙정부는 유착을 허용할지 막을지의 두 가지 정책의 사이에 오락가락하게 된다. 이는 중앙정부의 사고기업에 대한 주기적인 간여로 나타난다.

 

환경오염프로젝트의 존재는 지방정부와 기업간 유착의 전형적인 모습이다. 기업은 오염적인 기술을 선택하거나 혹은 오염방지시설을 두는 것을 거벌하여 비용을 줄이고 이익을 올린다. 지방정부는 오염기업을 유치함으로써 더 많은 재정수입과 승진기회를 얻는다. 현지주민은 더 많은 취업기회를 얻는다. 다만 동시에 건강의 악화라는 결과를 받아들여야 한다.

 

왜 탕산과 같은 지방에서 심각한 오염기업인 철강기업을 폐쇄시킬 수 없었던 것일까? 철강산업은 일찌감치 탕산의 지주산업이 되었고, 지방정부와 철강기업은 이미 정경유착의 기득권자가 되었다.  그러므로, 중앙정부가 여전히 GDP를 고도로 중시하고, 환경오염이 지방정부에 대하여 '브레이크'인 지표가 될 수 없는 한, 환경보호부서는 오염기업을 완전히 정돈할 수가 없고, 중앙정부도 무득이하게 오염산업의 존재를 묵인해야 한다.

 

지방정부와 석탄기업간의 유착도 광산사고가 빈발하는 주요원인이다. 1998년, 94개의 국유중점석탄기업은 중앙정부에서 지방정부로 관리권이 넘어갔다. 이는 지방정부와 석탄기업의 유착에 좋은 천연조건을 마련해 주었다. 우리는 발견했다. 분권관리기간동안, 생산안전을 주관하는 부성장이 현지인이면(이때 정경유착이 가장 손쉽게 발생한다), 현지인이 아닌 부성장이 있는 경우에 비하여 상대적으로 국유중점석탄광산에서의 사망율이 배이상 높았다.

 

각종 사고 또는 문제를 일으키는 외에, 정경유착은 기업의 혁신동력을 약화시키고, 정부와 기업의 관계를 왜곡시키고, 관리의 부패를 촉진시키며, 소프트예산의 구속을 악화시키며, 여론감독에 장애가 되고, 수익분배국면을 고착화시키며, 사회조직의 발육을 억압하여, 최종적으로 각종 개혁의 진전을 막는다. 그래서 다음 단계의 개혁을 추진하려면, 이런 정경유착의 국면을 타파해야할 필요가 있다.