지방채: 지방정부의 경제아편

글: 중국경영보

 

작년 연말, 국가심계서가 공표한 수치를 보면, 2013년 6월말까지, 전국각급정부에서 상환의무를 지는 채무는 20조6900억위안이다. 담보책임을 지는 채무는 2조9256.49억위안이다. 일정한 구조책임을 부담할 수 있는 채무는 6조 6,504.56억위안이다. 그중, 중앙정부채무는 9.81조위안이고, 지방정부채무는 10.88조위안이다. 비록 '전체적인 리스크는 통제가능한 범위'라고 하지만, 여전히 부분적인 리스크를 드러내고 있다. 그주에 시,현급정부는 채무규모가 가장 방대한 집단(근 10.9조위안의 지방정부성채무중 시급은 4.8조위안을 초과하고, 현급은 근 4조위안에 달한다).

 

양회기간동안 지방정부채무에 대하여 지방관리와 심계서의 말은 일치한다. "지방채무리스크는 전체적으로 통제가능한 범위내이다" 심지어 어떤 때는 "리스크가 통제가능한 범위내"라는 이 몇 가지 단어조차도 사치스럽게 여긴다. 어떤 지방시급 책임관료는 지방채무문제에 대하여 질문을 받으면, 얼굴색이 순식간에 별하기도 하고, 심지어 어떤 경우는 말을 마치기도 전에 총총 떠나버리기도 한다. 그래서 '지방채'는 지방관리의 방문을 신속히 종결시키는 인기주제어가 되었다.

 

중국청년보가 2014년 3월 12일에 보도한 바에 따르면, 전국정협위원, 심계서 부심계장인 동다성은 양회기간동안 인기인이 되었다. 그는 빈번하게 질문을 받곤 한다. 지방정부가 18조위안의 채무를 떠안고 있는데, 어떻게 갚을 것인가? 어떤 지방정부가 파산할 것인가? 동다성은 통상적으로 이렇게 말한다. 우리나라의 지방정부채무리스크는 전체적으로 통제가능한 범위내이다. 다만 그도 우려를 표명하기는 한다: 일부 간부들은 정치적 업적때문에 단순히 GDP를 추구하거나 도시의 변모를 꾀하며 맹목적으로 채무를 일으킨다. 빌릴 때는 아예 갚을 생각을 하지 않는다.

 

북경대학 교수인 차이홍빈은 과거 지방정부채무가 급속히 팽장한 것은 일방적인 정치적 업적을 노리는 측면이 있지만, 효과적인 관리감독매커니즘이 없었기 때문이기도 하다고 말한다. 어느 정도 지방채는 이미 각지정부의 '경제아편'이 되었다. 그만두고 싶어도 그만둘 수 없게 되었다.

 

금년 정부공작보고에서도 지적했다. 규범있는 지방정부부채융자매커니즘을 건립하고, 지방정부채무를 예산에 편입시켜 관리하는 것이 필요하다고.

 

중국의 시장은 어떻게 하는가? 어떤 사람은 '토지시장'이라고 부른다. 시장이 되려고 생각하면 도시를 경영하는 것은 기실 아주 간단하다. 땅을 팔아서 돈을 만들고, 다시 인프라시설을 건설하고, 외자를 도입하는 것을 순환시키는 것이다. 이렇게 과거 10년간의 발전방식이 형성되었다. 그리고 집값은 계속 오르고 내리질 않게 되엇다.

 

지금 미친듯이 치솟은 집값은 지역적으로 파동을 일으킨다. 지방채리스크도 축적되었다. 시장은 '하기 쉽지 않게' 되었다. 어떻게 전환할 것인가가 시장의 앞에 놓인 현실적인 문제이다.

 

토지의존증을 감소시키고, 갈수록 많아지는 '채무상환'문제는 시장의 눈앞에 놓여 있다.

 

중국청년보 2014년 3월 8일자 보도에 따르면, 몇년전 포산시정부는 경제를 부양시키기 위하여 은행으로부터 차입한 채무의 이자지급이 집중되는 시기가 도래했다. 정부는 은행채무상환압력을 크게 받고 있다.

 

작년 양회에서, 포산시 시장 류웨룬을 이렇게 말한 바 있다. 포산시정부의 채무는 비교적 많다. 광동성에서 2위이다. 다만 아직 통제범위를 벗어나지는 않았다. 금년에 류웨룬은 이렇게 말한다: 내 재임기간동안 채무를 엄격히 통제하고, 더이상 증가시키지 않았다. 그리고 점차 감소시켰다. 이미 상세한 채무상환계획을 마련했다.

 

금년 2월, 류웨룬은 처음으로 포산시정부의 채무총액을 발푷샜다: 1400여억위안. 그는 "정부성채무리스크방지 및 예보매커니즘"을 건립할 것을 제안한다. 류웨룬은 장기간 지방정부가 토지재정에 의존한 관성에 브레이크를 걸어야 한다고 말한다. "토지재정은 단지 하나의 단기행위이고, 미봉책이다. 장기적으로 보면, 정부는 반드시 품질효과를 끌어올려, 첫째는 세수에 의존하고, 둘째는 민간자본에 의존해야 한다. 몇 개의 다리로 걸어야 한다."

 

채무를 상환하는데 대체로 얼마의 기간이 걸릴 것인가. 류웨룬은 이렇게 답한다: "아마도 5,6년이 걸릴 것이다. 채무가 계속 내려간다면, 갈수록 적어질 것이다. 포산은 이미 명확한 상환계획을 마련했다. 비록 완전히 다 같는다고 할 수는 없겠지만, 기본적으로 부담이 되지는 않을 것이다."

 

최근 들어, 항저우, 원저우 등지의 일부 부동산가격이 하락하여 시장이 요동치고 있다. 금년 2월, 항저우의 두개의 단지의 가격이 하락하여 부동산시장을 건드렸고, 대륙의 여러 도시에서 가격하락현상을 불러왔으며 부동산붕괴론까지 나오게 되었다.

 

마찬가지로 인대대표인 항저우시장 장홍밍은 이렇게 해석한다. 주로 항저우의 두 개 단지의 가격이 하락한 것은 현재 이 두 개의 부동산회사가 잔여물량의 가격을 낮춘 것이고, 다른 곳의 가격인하소식은 모두 허위정보이거나, 소량의 특가주택이다. 항저우의 전체 부동산시장은 붕괴현상이 나타나지 않고 있다.

 

원저우시 시장 천진뱌오도 적극적으로 원저우부동산의 가격이 절반으로 뚝 잘렸다는 소문에 대응했다. 그러나 그는 2011년부터 원저우의 부동산가격이 확실히 내려갔다고 인정한다. 현재는 1/3정도 하락에서 멈추어 있다고 한다. 그러나 그는 31%의 가격하락은 이성적으로 돌아간 것이다라고 말한다.

 

지방관리들은 지방채를 얘기하는데 신중하다. 그 배후에는 채무규모때문만은 아니다. 그들은마찬가지로 '적절한 부채'와 '경제성장'간의 균형점을 어떻게 찾는지에 대하여 역설한다. 또한 '중앙정부에서 책임을 져줄 것인지에 대하여 곤혹해 한다. 지방관료가 지방채에 대하여 얘기할 때는 한편으로 여러가지 채권발행권한을 갖기를 원하면서 다른 한편으로 리스크문제를 우려한다.

 

동북의 모 지급시 시장은 이렇게 말한다. "현재의 채무는 전체적으로 안전하다. 다만 간단하게 지방정부에 의존하여 채무를 상환하는 것은 너무 힘들다. 중앙에서 통일적으로 채무를 어떻게 상환할지를 안배해야 한다." 어쨌든 지방저부가 이렇게 많은 돈을 빌려서 중앙정부에 그만큼 공헌한 것이라고 할 수 있기 때문이다.

 

지방정부의 남은 채무중 상급정부의 임무를 받아서 생긴 채무도 있다. 구속을 강하게 받지 않는 지방재정에 대하여 중앙에서 책임을 져야 할 것인가? 전국적인 신용재평가회사인 중짜이즈신은 작년 하반기에 발표한 <중국지방정부주체신용등급평가강법>이라는 글에서 이렇게 말한다. 지방정부에 채무위기가 발생할 때, 상급정부가 하급정부에 대하여 지원한다. 다만 중앙 혹은 상급정부는 모든 지방정부 혹은 하급정부의 모든 채무를 끝까지 책임지는 것은 아니다.

 

그외에 제일재경일보에 따르면, 자신들이 확보한 권위있는 문건에 따를 때, 현재 '지방정부에 법에 따라 적절한 부채융자권한을 부여하는 방안" 및 "지방정부채권을 자체발행 자채상환하는 개혁방안"을 연구하고 있다고 한다. 그렇게 하여 일부 지방에서 시범적인 개혁조치를 시행할 것이라고 한다.

 

권위있는 문건에 따르면, 중앙재정은 이미 정부채무통계보고제도를 만들었다. 2011년 3월부터, 재정부는 전국에 지방정부채무관리시스템을 보급하고 있다. 지방정부채무의 월간보고, 분기보고 및 연간보고제도를 만들었다. 이렇게 하여 전면적이고 동태적으로 상황을 파악하는 것이다. 2013년 5월, 재정부는 지방정부채무와 채권에 대하여 장부대조를 진행했고, 이를 기초로 장기적이고 효과적인 매커니즘을 건립했다. 2013년초, 재정부는 채무비율이 비교적 높은 지구에 대하여 리스그제시를 시작했고, 관련지구에 채무리스크해소방안을 제정하도록 하고, 신규채무증가를 엄격히 통제하고, 채무상환역량을 강화하도록 조치한다.

 

보도에서는 동북 모지급시 시장의 말을 인용하였다. 중앙은 지방채무에 대한 거시조정을 강화해야 한다. 거시적인 통합과 거시적인 관리를 해야 한다. 첫째는 정책의 제정측면이다. 정부는 지방채무를 일으키는데 명확한 한계를 두어야 한다. 지방정부에게 어느 방면에서는 채무를 조달할 수 있도록 허용해야 한다. 둘째, 지방채무의 규모, 금액,에 총량규제를 해야 한다. 무한정 채무를 조달하게 해서는 안된다. 셋째는 금융기관은 통릴된 기구가 금융기구의 지방채를 관리해야 한다는 것이다.

 

상술한 권위있는 문건에서 내놓은 답안은 명확하게 지방채무관리에 있어서, '뒷문을 걸어잠그고, 앞문을 여는' 원칙을 택하라는 것이다. 즉, 지방융자플랫폼회사에 대한 관리를 강화하고, 지방정부가 위법하게 자금조달하는 행위를 제지하며, 규범화된 지방정부채무융자매커니즘을 건립하는 것이다.

 

지방채무를 규범화하기 위하여, 심계서는 중앙에 건의했다. 채무리스크를 지방관리의 정치적실적평가에 포함시켜달라고. 정부공작보고에서는 이미 제출했다. 지방정부채무를 예산관리에 넣고, 정부의 종합재무보고제도를 추진한다고.

 

현실적인 문제는 채무리스크를 어떻게 세분화하여 평가하는 잣대로 삼을 것이냐이다.

 

광동성 제양시 시장은 이미 시험했다. 관할구역내의 5개 현에 대하여 경제재정금융상황에 대한 동태분석을 실시했다. 그리고 일련의 참고수치에 따라, 정부의 경제상황에 대한 신용평가등급을 매겼다. 채무리스크가 높고, 신용등급이 낮아지면, 관리의 정치실적평가에 영향을 미친다. 이런 기준이 있어야 관리들은 비로소 채무를 일으킬 때 조심하게 된다.

 

전국인대대표, 북경대학 광화관리학원 원장인 차이홍빈은 이 신용평가등급체계의 설계에 참여했다. 그는 말한다. 지방정부는 채무를 일으킬 수 없는 것이 아니고, 채무가 적으면 적을수록 좋은 것도 아니다. 관건은 채무조달후 사용한 프로젝트가 가치가 있느냐이다. 빌린 돈을 갚을 수 있느냐이다. 이들 문제는 과학적인 평가를 거쳐 대답해야 한다. 간단한 지표수치만으로는 객관적으로 평가하기 어렵다.

 

제양과의 합작과정에서, 차이홍빈과 그의 동료들은 당해 시의 2008년에서 2013년의 대차대조표와 재정수입지출표에 근거하여, 제양시정부의 신용등급평가를 하고, 현지의 중장기발전계획 및 경제발전이 직면한 유리한 요소와 불리한 요소를 비교대조하여, 제양시의 미래융자규모의 상한을 설정했다. 융자규모가 상한을 넘어서면, 현지에서는 경제신용등급이 하락할 리스크가 있게 된다.

 

제양의 산하에 있는 5개현도 모두 신용등급평가보고서를 받았다. 그리고 융자규모 상한의 건의도 받았다. 이들 기초 수치는 이후 이 시에서 하급부서의 패무리스크가 통제가능한지를 판단하는 기준이 될 것이다.

 

차이홍빈은 건의했다. 각급인대 혹은 인대상위회는 각급정부의 당년예산집행과 다음해 예산안을 만들 때, 동시에 대차대조표와 채무상황도 심의해야 한다. 신용평가등급체계에서 나온 정부부채상한과 과학적인 가이드라인으로 지방정부의 채무조달행위를 통제해야 한다.

 

채무상황을 심의하는 외에, 차이홍빈은 채무확장보고제도를 건립하여, 예산외채무의 확장에 대하여 정부는 동급인대에 상황을 설명하고, 동급인대 혹은 인대상위회가 불합리한 정부채무조달행위를 부결시킬 권한을 가져야 한다고 말했다.

 

그는 말한다. 과거에 지방정부채무가 급속히 팽팡할 때 이는 편면적인 정치적실적때문이었다. 그리고 효과적인 관리감독매커니즘이 없었다. 어느 정도로, 지방채는 이미 각급정부의 '경제아편'이 되었다. 그만두고 싶어도 그만둘 수가 없다. 지방정부의 '아편금지'를 위하여 인대의 지방정부 채무조달과정에서의 감독심사작용을 강화해야할 필요가 있다. 지방정부 재정금융동태분석시스템과 신용등급평가체제를 이용하여, 과학적으로 채무의 합리성을 평가하고, 사후 심계의 기초로 삼아서 사전심의, 효과적인 지방정부채무확장의 억제를 실현해야 한다.

 

차이홍빈은 말한다. 이런 체계가 전국적으로 보급될 수 있다면, 도시신용평가등급의 변화를 간부평가지표로 넣을 수 있을 것이다. 그렇게 되면 효과적으로 지방지도자들이 'GDP로 영웅을 논한다"는 업적관을 바꿀 수 있을 것이다. 이것은 우리가 여러해동안 하고 싶었던 일이다. 그러나 지금까지 효과적으로 목표를 실현할 방법을 찾지 못했다.