기형적인 지방채(地方債)

양발불(梁發芾)

 

최근 들어, 어떤 매체는 은행의 내부소식통과 애널리스트의 말을 인용하여, 중국정부가 이미 국내은행에 지방정부의 대출에 대하여 대규모의 롤오버를 지시했다고 한다. 일찌기 관련계획을 들은 것을 소개하는 사람에 따르면, "어느 상황하에서, 기한이 도래하면 앞으로 4년까지 연장될 수 있을 것이다"

 

중국의 지방정부 채무는 기형적이고, 규범화되어 있지도 않다. 채권자의 이익을 보증할 수도 없고, 재정을 바닥내는 결과를 가져와서, 최종적으로는 결국 납세자들이 부담해야 한다. 납세자들이 기형적인 채무를 부담해야하는 것이다.

 

정부채무는 반드시 두 가지 측면을 고려해야 한다. 한편으로 채권자의 이익이다. 정부는 채무를 부담할 때 반드시 장래 채무를 어떻게 갚을 것인지를 어레인지해야 하고, 신용이 있어야 한다. 이와 관련하여 중국의 지방채무에서 괜찮은 점은 전혀 없다. 관련보도에 따르면, "많은 플랫폼회사는 2009년이후 새로 설립된 것이다. 심지어 일부 플랫폼회사는 돈을 빌릴 때, 언제 상환할 것인지의 문제를 생각해본 적이 없을 정도이다" 상환기간이 날로 가까워짐에 따라, 일부 플랫폼은 상환자금이 전혀 준비되지 않았다. 이것은 채권자의 이익이 리스크에 놓여있다는 것을 의미한다.

 

정부채무에서 고려할 두번째 요점은 차입금은 반드시 납세자가 부담해야 한다는 것이다. 채권을 발생하는 것은 장래의 수익을 미리 쓰는 것이다. 미래의 돈으로 지금의 일을 하는 것이다. 빌려온 돈은 결국 갚아야 한다. 그렇다면, 장래 누가 이런 돈을 상황할 것인가? 자연히 납세인이다. 혹은 오늘날 납세인의 자손후손이다. 이런 상황하에서, 돈을 빌리는 것은 정부의 일마니 아니다. 반드시 납세자의 동의를 받아야 한다. 그리고 납세인들 혹은 납세인들이 위임한 전문기구가 채권발행의 효율을 평가하여야 한다. 만일 채권발행이 가져오는 효과가 불명확하거나 채권발행을 하지 않는 것과 비교하여 장점이 없다면, 채권을 발행할 필요가 없는 것이다. 만일 채권발행으로 세대간 불공평한 일이 생겨난다면, 후손에게 깊은 부담을 떠넘긴다면, 채권발행에는 신중해야 하는 것이다. 현재 이미 채권발행한 상황하에서 차입자금을 어떻게 사용할 것인가? 채무를 어떻게 관리할 것인가? 납세자들도 감독을 해야 한다. 심지어 관리에 참여해야한다. 지방정부는 절대로 정부의 채권발행이 납세자와 관련없으므로 언제든지 채권을 발행할 수 있고, 마음대로 쓸 수 있으며, 감독을 받지 않을 수 있다고 생각하지 말아야 한다.

 

이상의 두 가지 각도에서 관찰하면, 중국 지방정부의 채권발행은 모두 큰 결함을 가지고 있다.

 

지방정부의 채권발행은 중국에서의 역사가 길지 않다. 청말민초, 지방정부는 서방에서 배워서, 채권발행을 정부가 재정난을 극복하는 하나의 옵션으로 보았다. 그때의 채무관리는 아직 탐색단계였지만, 여전히 배울 점이 있다. 당시 직예총독 위안스카이가 처음으로 지방채를 발행한다. 직예은원국의 남은 이익과 소금이익을 담보로 하였다. 외국에서 공채는 담보가 없다는 것을 이유로, 위안스카이의 공채담보는 량치차오의 조롱을 받았다. 그러나 당시의 중국은 정부에서 채권을 발행하는데 담보를 제공하지 않는 것이 관례였다. 이것은 국제관례에 부합하지 않는 공채담보방식이었다. 여기에는 이유가 있다. 당시 정부의 신용이 좋지 못했다. 백성들에게 신뢰를 주고, 하루빨리 돈을 모으기 위하여는 정부가 부득이 몸을 낮추어 담보를 내놓아, 채권신용을 강화시킨 것이다. 오늘날과 비교하자면, 이런 방식은 최소한 채권자의 이익을 보호하는 것이다. 일부 지방에서 돈을 빌리기만 할 뿐, 어떻게 상환하는 것이 더욱 합리적일지는 전혀 생각해본 적이 없는 것과 비교된다.

 

민국시기의 지방공채기금의 관리는 배울만한 점이 있다. 저장성은 공로공채를 발행하면서, 특별히 보관위원회를 설치하여 보관하게 했다. 대표 8명으로 구성하여, 기금에서 돈을 인출할 때, 반드시 위원중 5명이상이 날인하여야 쓸 수 있었다. 상해의 1934년 시정공채는 국채기금관리위원회에 기금을 보관하도록 위탁했을 뿐아니라, 상해시재정국장, 공무국장, 교육국장, 국채기금보관위원, 주간사대표, 시임시참의원, 상해시은행동업공회대표로 감독위원회를 구성하여, 공채의 용도를 감독하였따. 여러측이 기금관리에 참여하고, 채권자와 납세자의 이익을 보호하는데 크게 도움이 되었다.

 

중국의 현재법률에 따르면, 지방정부의 예산은 적자가 나서는 안된다. 지방정부는 돈을 빌릴 수 없고, 공채를 발행할 수 없다. 다만, 사실상 최근 들어 지방정부는 이미 예산법상 금지규정을 회피하며 대거 채무를 부담하고 있다. 현재 지방정부는 십수조위안의 채무를 부담하고 있다. 이는 법률을 우회한 결과이다. 지방정부는 비록 법률을 우회할 뿐아니라, 지방인민대표대회에 보고도 하지 않았다. 그렇다면 이론적으로 말하자면, 납세자는 이를 부담하지 않을 수 있다는 것이다. 말은 비록 이렇지만, 이들 채무는 중앙재정이 책임져야 한다. 만일 상환이 힘들면, 정부가 부득이 화폐를 발행하거나 재정자금으로 상환해야 한다. 화폐를 추가발행하면 통화팽창과 물가인상이 일어난다. 모든 소비자들이 그 피해를 입게 되는 것이다. 재정상환은 당연히 납세자들이 부담하는 것이다. 비록 정부가 아직은 채무상환에 특별세수를 생각하지 않고 있지만, 재정수입으로 채무상환을 하게 되면, 다른 측면(민생방면)에서 써야할 돈에 영향을 받는 것이고, 재정자금의 사용효율에도 영향을 주는 것이다.

 

지방채무의 리스크를 극복하는 데는 사실 두 가지 선택밖에 없다. 예산법에 따라, 지방정부의 채무부담을 금지시키고, 공개발행이든 플랫폼회사를 통한 것이든 위법하게 채무부담을 하는 관리의 책임을 추궁하거나, 지방정부에 채무부담권한을 부여하여야 한다. 그러나 이런 권력은 지방인민대표대회, 채권자 및 납세자의 엄격한 구속과 감독을 받아야 하고, 공개적이고 투명하여야 한다. 현재와 같이 비합법적이고, 감독이 없는 지방채방식은 리스크가 크고, 효율이 낮다. 계속되어서는 안되는 것이다.