"소산권방(小産權房)"문제와 토지제도개혁

글: 주중원(朱中原), <<중국개혁>> 2008년 제3기 수록

 

[참고: "소산권방(小産權房)": 이는 법률상의 개념은 아니고, 사람들이 부르는 속칭이다. '소산권방'은 '향산권방(鄕産權房)'이라고도 부른다. 즉, 국가가 발급한 재산권증을 지닌 주택이 아니라, 향진정부(鄕鎭政府)가 발급한 재산권증을 보유한 주택이라는 의미이다. '소산권방'이라 함은 농촌집체조직 혹은 개발상이 신농촌건설등의 기치를 들고 집체토지상에 건설하여 분양한 '분양주택'이 되는 것이다. 현재 '소산권방'은 두 가지가 있다. 하나는 집체건설용지 즉 '택기지(宅基地, 주택용지)'에 지은 주택으로 당해 농촌의 농민만이 구매할 수 있고, 다른 마을의 농민이나 비농민은 살 수 없는 주택이며, 다른 하나는 집체기업용지 혹은 경작지에 불법으로 건설한 주택이다. 일반적인 분양주택에 비하면 가격이 1/3정도에 불과하므로 많은 도시 농촌주민들이 리스크를 감수하고 '소산권방'을 구매하고 있는 것이 현실이다.]

 

1990년대로부터, "소산권방"은 중국에서 나타나기 시작한다. 최근 이년동안, 아주 활발하게 진행되고 있다. 이에 따라서 나타나는 것은 '소산권방'의 합법성에 대한 논쟁이다.

 

사실, 2003년에 국가는 '소산권방'에 대한 금지령을 내린 바 있다. 농촌경작지에 소산권방을 건축하는 것을 금지하고, 도시주민이 농촌에서 소산권방을 구매하는 것을 금지했다.

 

국무원은 작년에 개최된 상무회의에서 다시 "도시주민이 농촌에서 소산권방을 구매하는 것을 엄금"했다. 사실상 이번 금지령은 2003년 금지령을 반복한 것이다.

 

어떤 학자의 분석에 의하면, 이런 금지령이 나온 것은 일종의 임기응변으로, 주로 소산권문제에 대한 제도적인 해결을 위한 시간을 벌기 위한 것이라고 한다.

 

그러나, 소산권방이 남긴 문제는 국무원의 금지령 하나로 바로 해결되지는 않을 것이다. 그 배후에는 더욱 심각한 토지유통제도개혁과 토지징용제도의 문제가 숨어있다. 토지유통제도와 토지징용제도의 개혁은 이미 중국토지개혁의 핵심으로 떠올랐다.

 

사실상, 2006년에 이미 중앙1호문건에서 명확히 지적한 바 있다: "토지징용제도개혁의 발걸음을 가속화하여, 토지징용범위를 축소하며, 보상방법을 완비하고, 이주정착경로를 확대하며, 토지징용절차를 규범화함으로써, 개혁실험을 한걸음 더 나아간다. 징용된 토지의 농민에 대하여 합리적인 보상메커니즘을 완비하고, 징용토지농민에 대한 취업훈련을 강화하며, 이주정착채널을 확대하고, 토지징용농민에 대한 사회보장을 건립한다"

 

"소산권"의 아픔

 

향당촌(香堂村)은 북경의 소산권방이 몰려있는 것으로 유명한 곳이다.

 

향당촌은 북경의 유명한 문화신촌으로 이 촌은 이미 수년전에 많은 수량의 소산권방을 건립했다. 10여년전에, 향당촌은 빈곤한 마을로, 촌민이 600여호에 불과했다. 그러나, 10년후인 지금 향당촌의 연납부세액은 1000여만위안에 달하고, 향당촌의 인구도 3000여호로 증가했다.

 

이런 기적같은 변화는 소산권방을 대규모로 지었기 때문이다.

 

전체 향당문화신촌은 점유면적인 14.2평방킬로미터이고, 삼면이 산으로 둘러쌓여있고, 한면이 물을 접하고 있다. 현지 농민에 따르면, 향당이 지금과 같은 문화와 관광이 일체가 된 신농촌으로 변모할 수 있었던 것은 주로 소산권방의 대규모개발과 관련이 있다고 한다. 소산권방을 개발하였기 때문에, 문화소양이 있는 거주인사가 몰려들고, 자금이 있으니 향당의 발전도 이루어졌다는 것이다.

 

향당문화신촌의 소산권방개발은 촌위원회가 장악하고 있었다. 장문산은 바로 향당문화신촌의 당지부서기 겸 촌위원회 주임이다. 장문산의 회고에 따르면, 향당이 소산권방을 개발할 때, 당시에는 너무 가난하다보니 방법을 생각한 것이며, 나중에 규모가 있게 되었다고 한다. 향당의 소산권방은 황무지위에 이러우졌고, 촌의 집체개발로 이루어졌다.

 

장문산에 따르면, 1995년, 향당촌은 스스로 건설조직을 만들었고, 3개동의 2층 빌라를 지었다. 그리고는 5만위안에 팔았다. 이 3동의 빌라는 당시 전부 팔려나갔다. 빌라를 판 돈은 일부 촌민에게 나누어주고, 일부 촌위원회 장부에 남겨서, 촌의 다른 프로젝트개발자금으로 삼았다.

 

1994년, 향당촌의 빌라판매가격은 1채당 5만위안이었는데, 2003년에는 판매가격이 27만위안으로 올랐다. 지금은 이미 85만위안까지 가격이 뛰었다. 그렇지만, 주변의 '대산권방'과 비교하면 여전히 가격에서 장점이 있다.

 

13년간, 향당촌은 10개의 이와 같은 대외판매 소지구를 개발했다. 거의 북경시내 집값이 오르는 것과 발맞추어 소지구의 건설도 초기에는 분산되어 소수인의 이곳의 자연환경과 풍수에 대한 요구조건을 맞추어 주었지만, 지금은 성숙된 상품주택의 개발건설로 전환되었다.

 

향당에 입주하는 사람들은 향당촌위원회가 발급하는 "향당영예촌민증서"를 받게 된다. 그러나, 이 증서가 의미하는 것은 결국 입주하는 주택이 국가가 인정한 '대산권'이 아니라는 것이다.

 

이들 주택의 발전추세에 맞추어, 향당촌 당지부서기 장문산은 향당촌의 소산권방을 정부에서 강제로 철거하는 것은 불가능하다고 보고, 어절 수 없이 국유로 전환되어야 하는 문제가 있다고 본다. 왜냐하면 여기의 소산권방은 도시주택문제를 해결해줄 뿐아니라 지방경제도 활성화시키기 때문이다.

 

관련정책앞에서, 장문산은 당시의 토지개발은 현실적인 수요에 부합하였고, 향당은 반산구(半山區, 절반이 산지)로서의 특수한 상황도 있다고 한다. "그리고 우리가 개발한 토지는 모두 경작지에 속하지 않는다"

 

장문산은 소산권방은 일정한 의미에서, 불법의 문제가 존재하지 않는다고 설명한다. 왜냐하면 토지는 집체소유이고, 그렇다면, 집체조직이 개발, 판매하여, 집체가 나누어가지는 것은 법률규정에 부합한다는 것이다.

 

향당에 비교하자면, 역성(?城)의 상황은 좀 더 복잡하다. 향당은 기본적으로 소산권방이지만, 역성은 대산권방, 소산권방이 혼재되어 개발되고 있다.

 

역성에서 개발에 참여하는 주체는 비교적 특수하다. "역성"의 건설개발용지는 전부 국가에서 징용되어 용도가 전환된 것이 아니다. 그리하여, 동일한 토지, 동일한 개발상이고, 동일한 토지개발프로젝트인데, 서로 다른 산권증이 나타나는 괴현상이 출현한 것이다.

 

"역성"의 2000여호의 이주자들은 모두 "향정부가 발급한 산권증" 즉 소산권증을 가지고 있을 뿐, 국가가 발급한 산권증 대산권증은 받지 못하고 있다.

 

역성에 살고 있는 이씨성의 한 입주자는 2005년에 해전구 사계청향의 어느 촌의 농민이었는데, 원래 거주하던 촌락토지가 국가에 징용되었다. 이 토지에 "역성장청원(長淸園)"을 지어서, 그들의 새로운 거주지로 해주었다. 그러나, 다른 주택소유자들과 다른 점은, 그들이 보유한 주택재산권증은 국가가 발급한 재산권증이 아니고, 모두 사계청향정부가 발급한 것이라는 점이다. 사계청향에도 이런 향정부가 발급한 재산권증을 보유한 사람이 수천호에 이른다고 한다.

 

북경 밀운현의 이각장촌의 소산권방도 집체개발로 건설하였다. 그러나, 향당촌과 다른 점은 밀운의 소산권방은 경작지에 직접 건설한 것이라는 점이다. 그리하여, 많은 촌민의 반대와 이견이 있었다. 2001년, 촌지부 장옥량이 신농촌건설의 기치를 내걸고, 흩어져 살고 있던 촌민을 집중하여 거주하게 하면서, 전촌의 약 200무(1무는 200평)에 달하는 토지를 회수했다. 그리고 촌민의 주택을 강제로 철거하고, 126동의 빌라를 지어 대외판매했다. 이 농촌의 농민은 택기지와 책임밭을 잃게 된 후에 주택을 얻은 것을 제외하고는 얻은 것이 없었다.

 

이러하기 때문에, 일부 촌민은 장옥량의 신농촌건설계획에 반기를 들었다. 많은 사람들은 촌에서 주택철거에 항의하여 버텼다. 많은 사람들은 경작지가 없어지면 앞으로 양식이 없을 것이라고 걱정했다. 그러나, 장옥량은 "농사짓는 것으로는 돈을 벌 수 없다. 그런 관념은 낡은 것이다." 마을의 서쪽에 있는 10무의 토지는 이미 황폐화된지 4,5년이 흘렀지만, 부근의 촌민들이 농사짓지 못하게 막았다.

 

장옥량의 생각은 빌라를 팔아서 번 돈으로 농민의 이주주택을 짓고, 그곳의 건물관리비에 쓰려고 했다는 것이다. 그렇게 하면 농민은 새집으로 이사가고, 주택관리비나 겨울 난방비등을 납부하지 않아도 된다. 그에 따르면, 처음에는 현지 농민에게 빌라를 분양하려고 하였으나, 한촌하를 갔다 온 후로 생각이 바뀌었다. 즉, 도시주민에게 팔아야 돈을 번다는 것이다.

 

그러나, 농민들은 불만이었다. 원인은 빌라를 판 돈을 농민들은 만져보지도 못했고, 얼마나 팔았는지도 농민들은 모른다. 그리고 대다수의 농민들은 이것으로 인하여 생활이 좋아졌다고 생각하지도 않는다.

 

정책변화

 

소산권방의 출현은 아주 복잡한 역사적인 원인과 현실적인 원인이 있다. 이에 대하여 양도양단으로 금지하는 것은 부득이한 임기응변이다.

 

소산권방이 많아진 배후에는 이와 관련된 농촌집체토지의 유통에 대하여 앞뒤로 서로 일치하지 않는 정책이 있었다. 소산권방을 둘러싸고, 많은 위법이 있지만, 이를 집행하기 어렵다는 점이다. 이들 문제는 사실상 중국토지제도의 근본과 관련이 있다. 즉, 농촌집체토지의 소유권, 수익권, 양도권에 걸친 문제이다.

 

1993년 11월, 국무원이 반포한 <<촌장(村庄) 및 집진(集鎭) 계획건설관리조례>>의 제18조에서는 "도시 비농업호구주민이 촌장, 집진계획구역내에 거주하여 집체소유의 토지에 주택을 건설할 필요가 있으면, 그 소재단위 혹은 주민위원회의 동의를 받은 후, 관련 심사허가절차에 따라 처리한다."고 규정했다. 국무원의 이 조례는 촌장, 집진계획기한, 농춘부민주택의 착공심사허가절차등 각 지방정부에 구체적인 규정을 만들도록 수권한 바 있다.

 

다만, 이 방법은 1999년에 제동이 걸린다. 그 때 국무원에서는 <<토지양도관리를 강화하고 토지투기매매를 엄금하는데 관한 통지>>를 내놓았다. "농민주택은 도시주민에게 매각할 수 없고, 도시주민이 농촌집체토지에 주택을 건설하는 것을 허가하지 아니한다"고 명확히 규정했다. 다만, 기존에 진행한 건에 대하여 어떻게 처리할 것인지에 대하여는 아무런 구체적인 방법도 정해놓지 않았다.

 

1995년전에, 토지주관부서는 "전권양리(轉權讓利)"정책을 시행하였다. 집체건설용지는 반드시 국유로 전환한 이후에만, 2급시장에서 유통될 수 있게 한 것이다.

 

1998년 8월에 수정된 <<토지관리법>>에서는 더 나아가, "건설점용토지중 농용지를 건설용지로 전환하고자 하는 경우에는 농용지전용심사허가절차를 거쳐야 한다" "여하한 단위나 개인도 건설을 하려면, 사용토지에 대하여 법에 따라 국유토지사용신청을 하여야 한다"

 

1998년이후, 새로 나온 토지관리정책에서는 더 이상 농촌집체토지를 반드시 국유로 전환해야 한다는 점을 강조하지는 않았다. 그러나, 새로운 합법적인 유통경로에 대하여 명확히 규정해놓지도 않았다.

 

이와 동시에, 일부 지방에서는 대담한 개혁실험을 진행한다. 예를 들면, 1992년, 남해는 토지주식참여시범을 시행한다; 1995년 강소성 소주는 최초로 기층자발집체건설용지의 사용권유통을 시범시행한다; 1997년 절강성 호주에서도 시범실시한다; 1998년, 강소성 곤산에서는 개간으로 취득하는 비농업건설용지의 '한도'를 정했다. 그리고 토지양도권을 더 이상 집체소유에 속하지 않는 것으로 하였다. 이를 "곤산모델"이라고 부른다; 2003년, 광동성은 <<농촌집체건설용지사용권요통의 시범시행에 관한 통지>>를 정식 시행하였다. 이 문건에 따르면, 성내의 모든 농촌집체건설용지는 직접 시장에서 거래할 수 있고, 국유건설용지와 '동일 토지, 동일 권리, 동일 가격'을 시행하게 되었다.

 

2004년, 국무원은 <<개혁을 심화하여 토지관리를 엄격하게 하는데 관한 결정>>에서 "계획에 부합하는 전제하에서, 촌장, 집진, 건제진(建制鎭)의 농민집체소유건설용지의 사용권은 법에 따라 유통할 수 있다"고 규정했다. 동시에, "농용지전용과 토지징용의 심사허가권은 국무원과 성, 자치구, 직할시인민정부에 속한다"고 규정하였다.

 

2006년, 국토자원부는 <<법과 규정에 따라 집체용지를 관리절약하여 사회주의신농촌걸설을 견지하는데 관한 통지>>에서 "안정적으로 도시건설용지증가와 농촌걸성용지감소를 서로 연결시키는 시범, 집체비농업건설용지사용권유통시범을 추진한다"고 규정하였다.

 

2007년말 국무원 상무회의는 토지용도관리감독제도를 엄격하게 집행하고, 토지관리제도에 관련된 시범이나 탐색은 국가의 토지용도관리감독제도를 위반하여서는 안된다고 결정하였다. 농민집체소유토지에 건설하는 것은 엄격히 통제하도록 하고, 농민집체토지를 불법점용(임차)하여 그 위에 비농업건설을 진행할 수 업소록 하였다.

 

"만일 경작지를 점용하면 반드시 철거한다. 다만, 계획에 부합하고 경작지를 점용하지 아니한 경우는 어떻게 할 것인가? 대산권으로 전환이 가능할 것인가?" 소산권방을 구매한 소유자들은 정부에서 소산권방문제에 대하여 명확한 처리방안을 제시해줄 것을 바라고 있다. 그리고 더 많은 소산권방과 관련된 사람들은 시장의 변화를 면밀히 주시하고 있다.

 

이상의 정책변화과정에서 알 수 있듯이, 농촌집체토지의 유통은 꾸불꾸불한 변화과정을 겪어왔다. 현재까지, 농민은 여전히 집체토지에 대한 처분권이 없다. 토지재산권이 없으므로 토지양도이익을 획득할 수도 없다.

 

어떤 전문가는 정책이 어떻게 변화하더라도, 근본적으로 현재의 토지징용제도를 개혁하여, 농민의 집체토지소유권을 명확히 하지 아니하는 한, 대산권방이든 소산권방이든 손해보는 것은 항상 농민일 것이라는 점을 지적한다.

 

제도의 폐단과 입법의 결함.

 

소산권방이 직면한 곤란은 토지정책의 곤란이기도 하고, 중국현행 토지징용제도의 곤란이기도 하다. "어느 점에 있어서는, 소산권방이 출현한 것은 바로 중국의 불합리한 토지징용제도의 필연적인 산물이다." 중국토지학회의 한 전문가의 말이다. 만일 중국이 처음부터 농촌집체토지시장을 개방하여, 토지징용제도는 시장경제의 발전요구에 부합하게 하였다면, 소산권방의 문제는 나타나지 않았을 것이라고 말한다.

 

"근원은 여전히 집체제의 폐단이다" 이것은 북경대학 중국경제연구센터의 주기인 교수의 말이다. "다만 집체제는 합작제가 아니다." 이것은 주기인과 절강 서안시 부시장 진림등을 포함한 전문가들의 공통된 인식이다. "집체제는 사유재산을 규정하지 않았고, 명확히 재산권을 구분해놓지 않았다. 그러나 합작제는 완번히 다르다"

 

어떤 전문가의 결론에 의하면, 현행토지법률은 농민이 도급받은 농지를 비농업건설용지로 변환하는 것을 엄격히 금지하고 있다. 다만 동시에 농민이 행사할 수 없는 양도권리를 어느 조직이나 개인에게 명확히 부여해 놓지도 않았다. 현행의 토지징용제도는 분명한 폐단을 지니고 있다. 주로는 법률에서 토지징용권에 대하여 명확한 결함을 지닌 것으로 나타난다.

 

중국의 토지징용권의 법은 주로 <<헌법>>과 <<토지관리법>>으로 나타난다.

 

1954년에 제정된 중국의 첫번째 <<헌법>>에서는 "국가는 공공이익의 필요를 위하여, 법률규정조건에 따라, 도시농촌토지와 기타 생산자료에 대한 징용매입, 징용 혹은 국유회수를 시행한다"(제13조)고 규정하였다.

 

1998년에 수정된 <<토지관리법>>의 제2조는 "국가는 공공이익의 필요를 위하여, 법에 따라 집체소유의 토지에 대하여 징용을 시행할 수 있다"고 규정하고, 제43조에서는 "여하한 단위나 개인이 건설을 진행하는데 있어서 토지사용이 필요하면, 반드시 법에 따라 국유토지사용을 신청하여야 한다"고 규정하였다.

 

토지소유제개조의 완성과 더불어, 특히 1982년 헌법에서 처음으로 도시토지를 국유소유로 한다고 선언하고 난 이후, 농지를 도시건설용지로 전환하는데에는 반드시 국유화도 함께 이루어져야 했다. 그리하여 정부의 토지징용은 농지전용의 유일한 합법적인 길이 되었다. 그러나, 이와 맞지 않는 것은 1982년의 <<헌법>>과 이후의 <<토지관리법>>은 여전히 1954년의 <<헌법>>에서 토지징용에 대하여 정한 제한요건인 "공공이익을 위하여"를 남겨두고 있다. 이 점에 대하여, 북경대학 중국경제연구센터 주기인 교수는 민감하게 그 안에 들어있는 모순를 지적한다: "비공공이익성질의 농지전용은 어떻게 할 것인가? 토지징용을 거치지 않는 것도 위헌이다. 왜냐하면 도시토지는 모두 국유토지로 한다는 헌법원칙에 어긋날 것이기 때문이다. 토지징용을 하는 것도 위헌이다. 왜냐하면 공공이익을 위하여만 토지징용을 할 수 있다는 헌법원칙에 어긋나기 때문이다"

 

소산권방의 배후에 돌출한 문제는 바로 중국토지법률제도의 결함이다. 그중 주요한 것은 각종 법률간에 서로 모순된다는 점이다.

 

현행의 농지양도권에 관련된 법률은 주로 두 가지이다. 하나는 <<농촌토지도급법>>이고 또 다른 하나는 <<토지관리법>>이다. <<농촌토지도급법>>은 농민의 농지양도권을 인정한다. 그런데, <<토지관리법>>은 농민의 농지양도권을 부정한다. 이 두 법률은 명백히 충돌되고 모순된다.

 

현행 <<농촌토지도급법>>에서는 "농촌초지양도권은 '수급방'(즉, 농민)에 있고, '도급방'(즉 집체)에 속하지 않는다. "수급방은 법에 따라 자주적으로 토지수급경영권을 유통시킬 것인지 및 유통방식을 결정할 수 있다"(제34조), "국가는 수급방이 법에 따라, 자원하여, 유상으로 토지수급경영권을 유통시키는 것을 보호한다"(제10조).

 

그런데, 수정후의 1998년 <<토지관리법>>은 명백하게 "농민집체소유의 토지사용권은 양도, 재양도 혹은 임차하여 비농업용도로 쓸 수 없다"(제63조)고 규정하고 있다. 그렇다면, 경제발전의 필요에 따라, 일부분 농지를 비농업건설용도로 사용하고자 할 때, 어떻게 처리하여야 하는가? 이에 대하여, 현행 <<토지관리법>>에서 규정한 유일한 합법적인 경로는 바로 토지집체소유를 국유제로 전환시켜야 한다는 것이다.

 

<<토지관리법>>은 여러번 변경을 거쳤다. 1986년 6월 25일 제6기전인대상무위원회 제16차회의를 통과하여 1987년 1월 1일 부터 시행되었다. 그러나, 겨우 2년후인 1988년 12월 29일 제7기전인대상무위원회 제5차회의에서 수정을 결정하였다. 이번 수정이후 거의 10년만에 다시 수정된다. 1998년 8월 29일이 되어야 제9기전인대상무위원회 제4차회의에서 수정통과되어 1999년 1월 1일부터 시행되었다.

 

"<<토지관리법>>의 제정에서 수정된 시기에, 중국경제는 시장화개혁이 심화되었다. 그러나, 고치고 고쳤지만, 이 법률은 여전히 '양도권'의 기초위에서 농지전용이라는 중요한 자원배분문제를 처리하지 않고 있다" 이는 주기인의 말이다.

 

합법화샘플시험

 

현재 각 지역의 실무중에 토지주식합작제를 특징으로 하는 "남해모델", 농촌건설용지를 시장에 진입시키는것을 특징으로 하는 "무호모델", 그리고 광동성에서 추진하는 집체건설용지유통등 개혁탐색이 있었고, 모두 일정한 정도에서 소산권방의 합법화생존에 청사진을 제시했다.

 

2005년 10월 1일, <<광동성집체건설용지사용권유통관리방법>>(이하 "<<관리방법>>")이 정식으로 제정되었고, 이는 광동성 집체건설용지를 직접 시장에서 거래할 수 있도록 하였다. 어떤 매체는 <<관리방법>>이 제정된 것은 중국역사상 제4차토지유통개혁이 이미 광동성에서 시작되었음을 보여주는 것이라고 평가했다.

 

"경제발전과 도시화에 따라, 농촌집체건설용지의 자산성격이 점차 명백해졌고, 유통시장에 진입하는 것이 이러한 가치를 실현시킬 수 있다"

 

그러나, 이 <<관리방법>>은 여러가지 면에서 <<토지관리법>>에 배치된다. 넓은 의미에서 보자면, <<토지관리법>>은 상위법이고, <<관리방법>>은 하위법이다.

 

<<관리방법>>과 <<토지관리법>>이 충돌하는 곳을 구체적으로 보면: <<토지관리법>>제63조에서는 명확하게, "농촌집체소유의 토지사용권은 출양, 전양 혹은 임대하여 비농업건설에 쓸 수 없다"고 규정하고 있다는 점이다. <<토지관리법>>은 또한 농촌집체소유토지는 반드시 국유화한 후에 출양할 수 있다.

 

"남해모델"도 최근들어 농지를 직접 시장에 진입시키는 일종의 탐색이다. 남해농민은 집체를 단위로 하여 토지로 지분참여하여, 합작기업의 이윤을 나누어가진다. 그리고 다시 집체는 얻은 이윤을 농민과 집체간에 분배한다. 이렇게 하여 "남해모델"이 형성된 것이다.

 

남해시는 일찌기 집체건설용지의 유통화를 탐색한 지역이다. 그리고 이미 "남해모델"로 발전시켰다. 1992년, 남해시는 토지지분제를 시행하였다. 즉 행정촌 혹은 촌민소조를 단위로 하여, 집체재산 및 집체토지를 지분으로 나누어 집중하여 주식합작조직을 만들었다. 그후 주식합작조직은 직접 토지를 임대하거나 건물을 지은 후 임대하여, 촌의 농민이 출자하여 지분참여하고, 지분에 따라 부가가치를 나누어가지게 한 것이다.

 

이렇게 하여, 집체토지는 국가토지징용을 거치지 아니하고, 직접 건설용지로 전환될 수 있었다. 국유토지를 사용하는 것에 비하여, 기업이 집체토지를 임차하는 것은 절차가 간편하고, 시간도 빨랐다. 집체건설용지의 임차기간은 장기 단기가 모두 가능하여, 서로 다른 토지사용요구에 부응할 수 있었다. 그리하여, 많은 기업은 집체토지를 임차하여 건물을 짓는다. 2002년에, 남해 전시의 공업용지는 약 15만무인데, 그중 집체소유를 유지하는 것은 7.3만무로 거의 절반이다. 이런 간편한 절차와 저렴한 가격에 탄력성있는 토지공급은 대량의 기업들로 하여금 남해로 와서 자리를 잡게 만들었고, 남해의 공업화, 도시화를 가속화시켰다.

 

남해토지지분제에서 농민의 지분은 토지수급권의 연장이다. 주식합작조직은 일반적으로 원집체조직의 수급농민에게 이익배당권을 부여하고, 도급제하의 농민이 보유하는 토지양도권은 그저 농업용도에 한정되었지만, 주식제에서는 농민의 토지양도권이 비농업용도까지 확장되었다. 농민은 지분을 가지고 토지의 농업용에서 비농업용으로 전환되는데 따른 부가가치를 누릴 수 있게 된 것이고,농민수입은 현저히 제고되었다.

 

남해토지지분합작조직은 동시에 토지소유자이다. 즉, 원래의 소극적인 토지도급자인 촌집체조직에서 적극적인 토지경영자로 나선 것이다. 토지소유자를 대표하는 주식합작조직은 비농업용도의 양도권을 지배하고, 대부분의 토지부가가치수익을 향유한다. 그리고 농민에게 이익배당은 적게 하고, 50%이상의 경영수익을 집체자산으로 남겨, 집체조직경영진이 관리하도록 한다. 주주는 경영진을 감독하기가 어렵다. 정권기관과 집체경제조직이 방대하므로, 행정비용이 많고 집체자산사용효율도 비교적 낮다.

 

"곤산모델"의 방식은 약간 다르다. 그곳의 촌집체조직은 먼저 개간등의 방식으로 일부 비농업용지의 '한도'를 확보한 후, 당해 마을의 농민들에게 '입찰'을 실시한다. 농민 혹은 농민이 설립한 합작경제조직(예를 들어 '투자합작사' 혹은 '부민합작사')은 공동투자로 표준공장, 상가 혹은 직원기숙사를 지어서 임대한다. 그 중에는 일부 소산권방도 포함되어 있다.

 

현지통계에 따르면, 1998년-2003년의 기간동안, 곤산의 신규증가건설용지는 약8.25만무에 달하고, 그중 신규증가한 집체건설용지는 약 2만무이다. 일반적인 방법이라면, 촌은 50년의 기한으로 토지를 농민에게 유상출양하는 것이고, 농민들로 하여금 비농업건설, 투자, 양도를 진행하게 하는 것이다. 이렇게 하여, 원래 농업용도이던 토지양도권이 비농업용도로까지 확대된 것이다.

 

"남해모델"과 다른 점이라면, "곤산모델"하에서의 비농업용지의 토지양도권은 집체에 완전히 속하지 않고, 주로 집체와 농민의 계약으로 농민과 합작조직간에 관계를 정한다는 점이다. "곤산모델"은 농촌집체토지사용권유통의 측면에서 하나의 혁신이다. 비록 이에 대하여 논쟁이 끊이지 않고 있다.

 

성도(成都)시범

 

성도는 최근들어 농지양도의 개혁을 탐색하고 있고, 일정한 정도에서 성도 소산권방에 대하여 합법화의 길을 열어주었다.

 

성도시가 최근들으 제정한 <<성도집체건설용지사용권유통관리의 시행방법>>(이하 "<<시행방법>>")은 집체토지사용권을 일정한 범위에서 유통할 수 있는 길을 열어주었다. 개척자적인 조치이다.

 

성도가 제1차성향통주발전시범지구의 하나로 되면서, 2007년 7월 31일, 하달한 성도시위원회 제37호문건에서는 다음과 같이 정하고 있다: "농촌토지정리와 건물철거합병으로 절약된 집체건설용지지표는 계획에 부합하는 전제하에서, 현지에 건축물을 건설할 수 있다; 또한 비준을 거쳐 같은 수량으로 계획건설용지를 유상사용할 수 있으며, 획득한 수익은 반드시 현대농업발전과 농촌건설에 사용하여야 한다" <<시행방법>>에서는 집체건설용지의 유통을 허용하고 있고, 농촌의 '택기지'를 공동건축, 임차등의 방식으로 유통할 수 있게 해주고 있다.

 

전문가가 지적한 바에 따르면, 집체토지사용권을 대외적으로 출양, 전양, 임대, 현물출자, 연합경영, 저당할 수 있게 하여, 집체농촌조직, 촌민위원회, 촌민대회, 촌민소조등으로 하여금 집체토지소유권을 행사하게 한 것은 민부, 민생, 민안에 아주 유리한 환경을 조성하고 있다고 본다.

 

집체건설용지를 시장에서 유통할 수 있게 하는 것은 획기적인 조치이다. 성도에서 <<시행방법>>을 시행하는 것은 전국을 깜짝 놀라게 했고, 여러 사람들이 이것을 '소산권방'의 합법화에 대하여 기대를 가질 수 있는 것이 아닌가 생각하게 하였다.

 

설명이 필요한 점이라면, 성도의 '소산권방'은 성도시정부가 최그들어 실시한 '토지정리' '금토지공정' 및 '농민집중거주'와 밀접한 관련이 있다는 것이다. 성도시정부는 농촌토지의 비경작부분은 개략 농지총량의 22%-30%에 달한다고 본다. 만일, 철거합병, 이주, 집중주택지건설등의 조치를 취하면 그중 2/3의 농촌비경작토지를 활용할 수 있다는 것이다. 이를 위하여 성도는 2005년부터 '금토지(金土地)'공정을 시행하였는데, 금년6월까지, '금토지'공정은 이미 토지 70만무를 정리하였고, 유효경작지면적 8만무를 증가시켰다.

 

이에 대응하는 조치로서 '농촌집중거주'는 바로 '신거주지공정'이다. 성도의 소산권방의 대부분은 '신거주지공정'과 연결된다. '신거주지공정'은 성도시가 추진하는 도시농촌통합의 중요한 구성부분이다. 2004년부터, 정부는 150만무의 택기지에 대하여 정리를 진행하여, 농민주택을 집중건설하고 있다.

 

성도시의 농촌집체건설용지유통을 추진하기 위하여, 성도시는 새로운 정부기구를 만들었다. 농촌토지도급유통서비스센터가 그것이다. 이 곳은 전시의 농촌토지도급경영권 유통을 지도하고 서비스하는 업무부서이다.

 

성도시위원회 정책연구실의 한 관리에 따르면, 농촌토지도급유통서비스중심은 소유권유통의 자격심사, 유통계약의 체결과 토지유통가격의 확정등을 규범화하고, 농민과 소유자들에게 정책자문서비스를 제공하고, 토지유통의 수요공급정보를 제공하며, 정부를 대표하여 농촌토지유통에 대한 감독과 지도를 실시한다.

 

"소산권방"의 합법화에 있어서 핵심문제는 "농촌집체토지건설용지사용권유통"이다. 만일 이 문제가 해결된다면, "소산권방"의 합법화문제도 해결의 기미가 보이는 것이다.

 

현지인사에 따르면 175개 신거주지공정은 '소산권방'의 대규모출현의 배경이 된다. 어떤 인사에 따르면, 소산권방문제의 처리는 정부의 지혜를 시험하는 것이 될 것이며, 성도에서 소산권방에 대하여 칼을 대기 시작한 것은 국가토지유통정책에 대한 큰 시험이 될 것이다.

 

성도의 일부지구에서 실행하고 있는 토지의 규모화경영은 토지면적불변, 경작지성격불변, 양식생산량불변의 전제하에서, 토지관리와 사용문제에서 돌파구를 찾는 것이며, 토지를 유통시키는 것이다. 이런 개혁조치는 전문가에 따르면, '앞으로 신중국성립이래로 제3차토지혁명을 가져올 것이다"